Conseil d'État, 1ère et 4ème chambres réunies, 16 juin 2026, n° 505282

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 juin et 12 novembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Association pour une retraite convenable demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le II de l’article 1er du décret n° 2025-354 du 18 avril 2025 relatif à la caisse d’assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes et modifiant le code la sécurité sociale en tant qu’il modifie la composition du conseil d’administration de cette caisse en remplaçant les deux sièges des administrateurs désignés au titre des anciens ministres des cultes et des anciens membres des associations, congrégations ou collectivités religieuses par deux sièges bénéficiant aux cultes ; à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où il serait jugé que ce décret constitue un acte indivisible, de l’annuler dans son intégralité ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 500 euros, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir ; - sauf à ce qu’une ampliation certifiée conforme du décret signé soit produite, le décret attaqué doit être annulé pour n’être pas revêtu des signatures mentionnées sur l’acte publié au Journal officiel de la République française ; - il n’est pas établi que le rapport de la ministre du travail, de la santé des solidarités et des familles visé par le décret attaqué ait effectivement été rédigé ; - il méconnaît l’article L. 382-17 du code de la sécurité sociale, le principe d’égalité entre usagers d’un service public, l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales combiné avec les stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention et est entaché d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir en ce qu’il prive de représentation au conseil d’administration les anciens ministres du culte, qui constituent une part importante de l’effectif des bénéficiaires des pensions de retraite servies par la caisse et sur le fondement de données obsolètes, pour les remplacer par des représentants de cultes ne disposant que d’un faible nombre d’assurés. Par un mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2025, le ministre du travail et des solidarités conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. La requête a été communiquée au Premier ministre, qui n’a pas produit de mémoire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la sécurité sociale ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d’Etat, - les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat de l’Association pour une retraite convenable ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l’article L. 382-17 du code de la sécurité sociale : « Il est institué un organisme de sécurité sociale à compétence nationale qui prend la dénomination de "Caisse d’assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes". Cet organisme est constitué et fonctionne, sous réserve des dispositions du présent chapitre, conformément aux dispositions applicables aux organismes visés au chapitre Ier du titre Ier du livre II. Il est chargé d’assurer le versement des prestations d’assurance maladie et maternité, d’assurance vieillesse et d’assurance invalidité. (…) / Elle exerce, au bénéfice de ses ressortissants, une action sanitaire et sociale dont le financement est fixé, avant le début de chaque exercice, sur décision du conseil d’administration de la caisse. (…) / Un décret en Conseil d’Etat détermine la composition ainsi que le mode de désignation des membres du conseil d’administration, compte tenu notamment de la pluralité des cultes concernés ». 2. L’article R. 382-70 du même code prévoit à ce titre que le conseil d’administration de la caisse est composé de vingt-sept administrateurs nommés par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, selon la répartition qu’il fixe, en prévoyant en particulier la désignation d’un administrateur au titre de chaque culte dont relèvent les ministres des cultes et membres de congrégations et collectivités religieuses rattachés au régime général et dont le nombre de cotisants à la caisse est d’au moins vingt et une répartition des sièges restants entre ces cultes proportionnellement aux effectifs de leurs cotisants à la caisse. Antérieurement au décret du 18 avril 2025, deux de ces vingt-sept sièges étaient réservés aux anciens ministres du culte et anciens membres des associations, congrégations ou collectivités religieuses. Ce décret remplace ces deux sièges par deux sièges répartis à la plus forte moyenne entre les cultes ne disposant pas déjà d’au moins un quart des sièges. L’Association pour une retraite convenable demande l’annulation pour excès de pouvoir du II de l’article 1er de ce décret en tant qu’il opère cette modification. Sur la légalité externe : 3. En premier lieu, aucune illégalité ne saurait résulter de la circonstance, invoquée par l’association requérante, qu’elle ne disposerait pas de la preuve que le rapport de la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles sur lequel le décret attaqué a été pris aurait été rédigé. 4. En deuxième lieu, il ressort des mentions de l’ampliation du décret attaqué, certifiée conforme par la secrétaire générale du Gouvernement, que le moyen tiré de ce que le décret litigieux ne serait pas signé manque en fait. Sur la légalité interne : 5. Il résulte des termes de l’article L. 382-7 du code de la sécurité sociale cités au point 1, corroborés par les travaux préparatoires, qu’en confiant à un décret en Conseil d’Etat la détermination de la composition ainsi que le mode de désignation des membres du conseil d’administration de la Caisse d’assurance vieillesse, invalidité et maladie des cultes, le législateur a entendu seulement, en laissant au pouvoir réglementaire une grande latitude à cet égard, que cette composition tienne compte de la pluralité des cultes concernés et que ces membres soient désignés selon toutes modalités appropriées aux structures ecclésiastiques de chacun de ces cultes, sans qu’ils soient ni nécessairement, ni uniformément élus par les affiliés de la caisse et sans imposer qu’une forme particulière de représentation soit assurée aux bénéficiaires de l’assurance vieillesse ne se réclamant d’aucun culte. 6. Il suit de là que les dispositions du décret attaqué qui remplacent les deux sièges auparavant attribués aux anciens ministres du culte et anciens membres des associations, congrégations ou collectivités religieuses par deux sièges répartis à la plus forte moyenne entre les cultes ne disposant pas déjà d’au moins un quart des sièges ne méconnaissent pas celles de l’article L. 382-7 du code de la sécurité sociale. Elles ne sont pas non plus contraires au principe d’égalité, ni entachées d’erreur manifeste d’appréciation. L’association requérante ne peut en outre utilement soutenir qu’elles méconnaîtraient les stipulations de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales combinées avec celles de l’article premier du premier protocole additionnel à cette convention, dès lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien dont ce dernier article garantit le respect. 7. Enfin, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi. 8. Il résulte de tout ce qui précède que l’association requérante n’est pas fondée à demander l’annulation des dispositions du II de l’article 1er du décret qu’elle attaque et que les conclusions de sa requête doivent être rejetées, y compris celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.