Conseil d'État, 1ère chambre jugeant seule, 17 juillet 2026, n° 508532

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 septembre 2025 et 6 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Union syndicale Solidaires demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre et la ministre du travail, de la santé, de la solidarité et des familles ont rejeté sa demande tendant à ce que l’article D. 114-4-0-2 du code de la sécurité sociale soit modifié afin que l’Union syndicale Solidaires soit ajoutée aux organisations syndicales les plus représentatives siégeant au Conseil d’orientation des retraites ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la décision attaquée méconnaît les principes d’égalité et de représentativité et est entachée d’erreur manifeste d’appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 janvier 2026, le ministre du travail et des solidarités conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. La requête a été adressée au Premier ministre, qui n’a pas produit de mémoire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la sécurité sociale ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Anne Redondo, maîtresse des requêtes ; - les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. En vertu de l’article L. 114-2 du code de la sécurité sociale, le Conseil d’orientation des retraites est investi d’une mission d’études, de prospective, de réflexion et d’information sur le financement des régimes de retraite dans leur ensemble et les réformes conduites en ce domaine. Il est composé, outre son président nommé en conseil des ministres, notamment de quatre députés et quatre sénateurs, de représentants des organisations professionnelles, syndicales, familiales et sociales les plus représentatives et des départements ministériels intéressés, ainsi que de personnalités qualifiées. 2. Il résulte de ces dispositions que si le pouvoir règlementaire doit désigner, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, les organisations syndicales les plus représentatives, au regard de l’ensemble des critères de représentativité, notamment de l’ancienneté, des effectifs et de l’audience, pour siéger au sein du Conseil d’orientation des retraites, il dispose d’une large marge d’appréciation pour fixer la composition de cet organisme chargé de missions d’expertise et de réflexion placé auprès des autorités de l’Etat. 3. Aux termes de l’article D. 114-4-0-2 du code de la sécurité sociale : « Outre son président, le Conseil d’orientation des retraites est composé de quarante-et-un membres répartis comme suit : (…) 2° Seize représentants des organisations professionnelles et syndicales : / a) Deux représentants désignés par la Confédération générale du travail (CGT) ; / b) Deux représentants désignés par la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ; / c) Deux représentants désignés par la Confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO) ; / d) Un représentant désigné par la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) ; / e) Un représentant désigné par la Confédération française de l’encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) ; / f) Deux représentants désignés par le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) ; / g) Un représentant désigné par la Confédération des petites et moyennes entreprises ; / h) Un représentant désigné par l’Union des entreprises de proximité (U2P) ; / i) Un représentant désigné par la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA) ; / j) Un représentant désigné par l’Union nationale des professions libérales (UNAPL) ; / k) Un représentant désigné par la Fédération syndicale unitaire (FSU) ; / l) Un représentant désigné par l’Union des fédérations de fonctionnaires (UNSA) (…) ». En vue d’assurer la représentation notamment des salariés du régime général et des régimes spéciaux du secteur privé dans les travaux du Conseil d’orientation des retraites, le pouvoir règlementaire a désigné, au titre des organisations les plus représentatives de ce secteur, la CGT, la CFDT, la CGT-FO, la CFTC et la CFE-CGC et, en outre, en vue d’assurer la représentation des fonctionnaires des régimes spéciaux du secteur public, l’UNSA et la FSU. 4. Il ressort des pièces du dossier que l’Union syndicale Solidaires a obtenu aux élections professionnelles pour les comités sociaux de proximité de la fonction publique tenues en décembre 2022 une audience (6,3 %) inférieure à celle de l’UNSA (11,1 %) et de la FSU (8,9 %). En refusant d’ajouter l’Union syndicale Solidaires aux organisations syndicales les plus représentatives représentées au sein du Conseil d’orientation des retraites, au motif qu’elle jouit d’une représentativité moindre que celle de l’UNSA et de la FSU et que sa présence conduirait à une surreprésentation des représentants syndicaux des personnels du secteur public, ne représentant que 7 % des salariés, qui ne se justifie pas au regard de l’étendue de la mission, excédant ce seul secteur, que l’article L. 114-2 du code de la sécurité sociale confie à cet organisme, le pouvoir réglementaire, qui n’était pas tenu de créer un siège supplémentaire, n’a pas méconnu les principes d’égalité ou de représentativité et n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation. 5. Il résulte de ce qui précède que l’Union syndicale Solidaires n’est pas fondée à demander l’annulation pour excès de pouvoir de la décision par laquelle le Premier ministre et la ministre du travail, de la santé, de la solidarité et des familles ont refusé de l’ajouter à la liste des organisations syndicales les plus représentatives disposant d’un représentant au sein du Conseil d’orientation des retraites. 6. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de L’Union syndicale Solidaires est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’Union syndicale Solidaires, au Premier ministre et au ministre du travail et des solidarités. Délibéré à l’issue de la séance du 10 juillet 2026 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d’Etat et Mme Anne Redondo, maîtresse des requêtes-rapporteure. Rendu le 17 juillet 2026. La présidente : Signé : Mme Gaëlle Dumortier La rapporteure : Signé : Mme Anne Redondo Le secrétaire : Signé : M. Hervé Herber La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :