Conseil d'État, 9ème chambre jugeant seule, 8 juillet 2026, n° 510843

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 17 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B... A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-63 du 3 février 2023 relatif à la vérification de l’identité de la clientèle pour certains produits et services à faible risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que le décret qu’elle attaque : méconnaît le principe d’égalité des usagers devant le service public en instaurant une différence de traitement, qui n’est ni proportionnée, ni justifiée par un objectif d’intérêt général, entre les usagers disposant d’un compte bancaire et ceux n’en disposant pas, en ce qu’il limite le paiement en espèces des factures d’électricité et de gaz à la somme de 150 euros ; porte atteinte au principe de continuité des services publics essentiels en limitant la capacité à régler en espèces des factures d’électricité, de gaz et d’eau et méconnaît l’article 38 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, relatif à la protection des consommateurs ; méconnaît les articles L. 112-6 et D. 112-3 du code monétaire et financier qui prévoient la possibilité pour un résident français d’effectuer des paiements en espèces pour des montants allant jusqu’à 1 000 euros ; contribue à aggraver l’exclusion financière et la fracture sociale, en contradiction avec son objectif affiché. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 avril 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut au rejet de la requête. Il soutient que la requête est irrecevable faute pour la requérante de présenter un intérêt à agir contre le décret qu’elle attaque, et que les moyens qu’elle soulève ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; - le code monétaire et financier ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Serge Gouès, conseiller d’Etat, - les conclusions de Mme Céline Guibé, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Benabent, avocat de Mme A... ; Considérant ce qui suit : 1. Si Mme A... a saisi le Conseil d’Etat, par ministère d’avocat, de conclusions formulées comme tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du décret du 3 février 2023 relatif à la vérification de l’identité de la clientèle pour certains produits et services à faible risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, publié au Journal officiel de la République française le 5 février 2023, elle doit être regardée, eu égard à l’argumentation de sa requête, qui se réfère à la demande d’abrogation de ce décret qu’elle a adressée au Premier ministre par lettre du 4 juin 2025 et ne conteste que les dispositions du c du 11° ajouté à l’article R. 561-16 du code monétaire et financier par l’article 3 de ce décret, en ce qu’elles interdiraient le règlement en espèces de factures de gaz et d’électricité dont le montant dépasse 150 euros, comme demandant au Conseil d’Etat d’annuler le refus implicite né du silence gardé sur sa demande préalable tendant à l’abrogation de ces dispositions. 2. D’une part, aux termes de l’article L. 112-6 du code monétaire et financier : « I. – Ne peut être effectué en espèces ou au moyen de monnaie électronique, de jetons de monnaie électronique ou de jetons se référant à un ou des actifs le paiement d'une dette supérieure à un montant fixé par décret, tenant compte du lieu du domicile fiscal du débiteur, de la finalité professionnelle ou non de l'opération et de la personne au profit de laquelle le paiement est effectué. / (…) / III. – Les dispositions qui précèdent ne sont pas applicables : / a) Aux paiements réalisés par des personnes qui sont incapables de s'obliger par chèque ou par un autre moyen de paiement, ainsi que par celles qui n'ont pas de compte de dépôt ; ». Aux termes de l’article D. 112-3 du même code : « I. – Le montant prévu au I de l'article L. 112-6 est fixé : / 1° Lorsque le débiteur a son domicile fiscal sur le territoire de la République française ou agit pour les besoins d'une activité professionnelle, à 1 000 euros pour les paiements effectués en espèces et à 3 000 euros pour les paiements effectués au moyen de monnaie électronique ;/ (…) ». 3. D’autre part, les dispositions des articles L. 561-5, L. 561-5-1 et L. 561-6 du code monétaire et financier prévoient, à la charge des prestataires de services bancaires, des établissements de paiement et des autres personnes mentionnées à l’article L. 561-2 du même code, assujetties aux obligations de lutte contre le blanchement des capitaux et le financement du terrorisme définies par les sections 2 à 7 du chapitre Ier du titre VI du livre V de ce code, des obligations de vigilance à l’égard de leur clientèle, avant d’entrer en relation d’affaires avec leur client ou de l’assister dans la préparation ou la réalisation d’une transaction, puis pendant toute la durée de la relation d’affaires. Aux termes de l’article L. 561-9 du même code : « Les personnes mentionnées à l'article L. 561-2 peuvent mettre en œuvre les dispositions des articles L. 561-5, L. 561-5-1 et L. 561-6 sous la forme de mesures de vigilance simplifiées dans l'un ou l'autre des cas suivants : / 1° Le risque de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme leur paraît faible ; / 2° Les clients, les services ou les produits figurent sur la liste des personnes, services ou produits présentant un faible risque de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme et il n'existe pas de soupçon de blanchiment ou de financement du terrorisme. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article ainsi que la liste mentionnée au 2° ». La liste mentionnée au 2° de cet article L. 561-9 est fixée à l’article R. 561-16 du même code. L’article 3 du décret du 3 février 2023 y a ajouté des dispositions aux termes desquelles : « 11° Les paiements réalisés en espèces par une personne physique auprès d’un prestataire de services de paiement agissant pour le compte du bénéficiaire du paiement, pour les dépenses et les montants mensuels suivants : / (…) / c) Factures de gaz et d’électricité inférieures ou égales à 150 € ; / (…) / Sans préjudice de l’application des dispositions de l’article L. 112-6, un prestataire de services de paiement peut accepter les paiements réalisés pour les dépenses mentionnées aux a, b, c, e et f qui excèdent les plafonds fixés ci-dessus s’il s’assure que le montant total des paiements réalisés par chaque personne physique est inférieur ou égal à 1 200 € par mois (…) ». 4. Il ressort des dispositions du c du 11° de l’article R. 561-16 du code monétaire et financier, citées au point 3, issues de l’article 3 du décret attaqué, qu’elles n’ont ni pour objet ni pour effet, par elles-mêmes, d’interdire le règlement en espèces des factures d’électricité et de gaz d’un montant supérieur à 150 euros, mais uniquement de prévoir la possibilité pour les prestataires de services visés à l’article L. 561-2 du code monétaire et financier, assujettis aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, de mettre en œuvre, pour le règlement en espèces de factures de gaz ou d’électricité inférieures ou égales à ce montant, des mesures de vigilance simplifiées dans le cadre prévu par l’article L. 561-9 du même code, dans un but d’inclusion sociale et économique des publics défavorisés en marge des circuits bancaires traditionnels.