Conseil d'État, 2ème et 7ème chambres réunies, 16 juillet 2026, n° 514350

Vu la procédure suivante : Par un jugement n° 2408678 du 2 avril 2026, enregistré le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le tribunal administratif de Grenoble, avant de statuer sur la demande de M. N... L... I... tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du 28 mars 2023 par laquelle le directeur de la police aux frontières de Modane (Savoie) a refusé son entrée sur le territoire français, a décidé, par application des dispositions de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette demande au Conseil d’Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes : 1°) Les autorités françaises peuvent-elle décider de refuser l’entrée en France à un étranger depuis un bureau à contrôles nationaux juxtaposés sur le territoire italien prévu par la convention cadre signée le 11 octobre 1963 et créé par un décret n° 82-947 du 28 octobre 1982 ? 2°) Si oui, un tel refus d’admission prononcé depuis un bureau à contrôles nationaux juxtaposés situé à l’étranger doit-il s’accompagner des garanties de la directive 2008/115/CE et notamment d’une décision de remise aux autorités italiennes alors que l’étranger à qui l’entrée sur le territoire français a été refusée séjourne d’ores et déjà dans le pays qu’il s’apprêtait à quitter pour entrer en France ? Des observations, enregistrées le 21 mai 2026, ont été présentées par le ministre de l’intérieur. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention entre la France et l’Italie relative aux bureaux à contrôle nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route du 11 octobre 1963 ; - le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 ; - la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 ; - le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; - le code de justice administrative ; - le décret n° 82-947 du 28 octobre 1982 ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Szafran, maîtresse des requêtes en service extraordinaire ; - les conclusions de Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique ; REND L’AVIS SUIVANT : Sur la première question : 1. Aux termes de l’article 14 du titre II du règlement (UE) 2016/399 du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) : « 1. L’entrée sur le territoire des États membres est refusée au ressortissant de pays tiers qui ne remplit pas l’ensemble des conditions d’entrée énoncées à l’article 6, paragraphe 1, et qui n’appartient pas à l’une des catégories de personnes visées à l’article 6, paragraphe 5. Cette disposition est sans préjudice de l’application des dispositions particulières relatives au droit d’asile et à la protection internationale ou à la délivrance de visas de long séjour. / 2. L’entrée ne peut être refusée qu’au moyen d’une décision motivée indiquant les raisons précises du refus. La décision est prise par une autorité compétente habilitée à ce titre par le droit national. Elle prend effet immédiatement. (…) / 3. Les personnes ayant fait l’objet d’une décision de refus d’entrée ont le droit de former un recours contre cette décision. Les recours sont formés conformément au droit national. (…) / L’introduction d’un tel recours n’a pas d’effet suspensif à l’égard de la décision de refus d’entrée. / (…) / 4. Les gardes-frontières veillent à ce qu’un ressortissant de pays tiers ayant fait l’objet d’une décision de refus d’entrée ne pénètre pas sur le territoire de l’État membre concerné. / (…) » Aux termes de l’article 27 du même règlement : « 1. Lorsqu’un Etat membre prévoit de réintroduire le contrôle aux frontières intérieures au titre de l’article 25, il notifie son intention aux autres Etats membres et à la Commission européenne (...). A cette fin, l’Etat membre fournit les informations suivantes : / (...) / b) la portée de la réintroduction envisagée, en précisant le ou les tronçon(s) des frontières intérieures où le contrôle doit être réintroduit ; c) le nom des points de passage autorisés (...) ». L’article 32 du même règlement dispose que : « Lorsque le contrôle aux frontières intérieures est réintroduit, les dispositions pertinentes du titre II s’appliquent mutatis mutandis. » Il résulte de ces dispositions, d’une part, que lorsqu’un État membre a réintroduit des contrôles à ses frontières intérieures, il est compétent pour adopter, à l’égard d’un ressortissant d’un pays tiers qui se présente à un point de passage frontalier autorisé où s’exercent de tels contrôles, une décision de refus d’entrée, en vertu d’une application mutatis mutandis de l’article 14 du même règlement, d’autre part, qu’il doit fournir aux autres Etats membres et à la Commission européenne le nom des points de passage autorisés et, enfin, que sont alors applicables mutatis mutandis l’article 18 de ce règlement, ainsi que son annexe VI à laquelle renvoie son article 19, qui ouvrent la faculté à un Etat membre de conclure des arrangements bilatéraux afin d’effectuer des contrôles conjoints à ses frontières terrestres et de conclure ou maintenir des accords bilatéraux concernant l’établissement de points de passage communs situés sur le territoire d’un autre Etat dans lesquels chaque Etat effectue des vérifications de sortie et d’entrée conformément à son droit national. 2. Il résulte des articles 1er et 2 de la convention-cadre franco-italienne relative aux bureaux à contrôle nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route, signée à Rome le 11 octobre 1963, que la France et l’Italie ont convenu, en vue de simplifier et d’accélérer les formalités relatives au franchissement de leur frontière commune, d’instituer des bureaux implantés soit de part et d’autre, soit d’un seul côté de la frontière, pouvant exercer des contrôles portant, dans une zone déterminée ainsi que sur des véhicules en cours de route sur des trajets déterminés, sur l’application de toutes les prescriptions légales, réglementaires et administratives concernant, notamment, le franchissement de la frontière, les bureaux et parcours concernés devant être déterminés d’un commun accord entre les deux Etats. Il résulte des mêmes stipulations et de l’article 4 de la même convention-cadre que les agents de l’un des deux Etats sont autorisés, lorsqu’ils sont affectés dans un bureau situé sur le territoire de l’autre Etat, à exercer leurs fonctions en faisant application des prescriptions légales, réglementaires et administratives de leur Etat relatives aux contrôles selon les mêmes modalités et avec les mêmes conséquences que dans leur propre pays. Trois échanges de lettres franco-italiens du 25 mai 1982 relatifs à la création de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés à la frontière franco-italienne, publiés par un décret du 28 octobre 1982, ont créé cinq bureaux de cette nature, dont deux sont situés sur le territoire italien. 3. Il résulte de la combinaison de ces stipulations et des dispositions citées au point 1 que, lorsque le contrôle aux frontières intérieures avec l’Italie est rétabli, les autorités françaises des bureaux à contrôles nationaux juxtaposés créés par les échanges de lettres du 25 mai 1982, qui constituent des points de passage autorisés, sont compétentes pour prendre des décisions de refus d’entrée en France. Sur la deuxième question : 4. Selon l’article 2, paragraphe 2, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008, qui fixe les normes et procédures communes à appliquer dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier : « 2. Les États membres peuvent décider de ne pas appliquer la présente directive aux ressortissants de pays tiers : / a) faisant l’objet d’une décision de refus d’entrée conformément à l’article [14] du code frontières Schengen (…) ».