COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 29 août 2019, n° 17LY03516

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure I. Sous le n° 1503082, M. B... A..., représenté par Me C..., a demandé, le 12 novembre 2015, au tribunal administratif de Dijon : 1°) d'annuler la décision du 14 octobre 2015 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice a expressément rejeté sa demande tendant à la fixation du montant et de la répartition des indemnités liées à la suppression de l'office d'huissier de justice dont il était titulaire à la résidence d'Autun ; 2°) d'enjoindre à la garde des sceaux, ministre de la justice, de prononcer une décision favorable afin qu'il soit procédé au versement à son profit d'un montant estimé à 137 000 euros, conformément aux avis prononcés par la commission de localisation des offices d'huissiers de justice et par la chambre départementale des huissiers de justice de Saône-et-Loire, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. II. Sous le n° 1601243, M. A..., représenté par Me C..., a demandé, le 28 avril 2016, au tribunal administratif de Dijon : 1°) d'annuler la décision implicite du 29 février 2016, née du silence gardé sur son recours gracieux formé le 29 décembre 2015, par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté sa demande tendant à la fixation du montant et de la répartition des indemnités liées à la suppression de l'office d'huissier de justice dont il était titulaire à la résidence d'Autun ; 2°) d'enjoindre à la garde des sceaux, ministre de la justice, de prononcer une décision favorable afin qu'il soit procédé au versement à son profit d'un montant estimé à 137 000 euros, conformément aux avis prononcés par la commission de localisation des offices d'huissiers de justice et par la chambre départementale des huissiers de justice de Saône-et-Loire, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. III. Sous le n° 1602761, M. A..., représenté par Me C..., a demandé le 5 octobre 2016, au tribunal administratif de Dijon : 1°) d'annuler la décision du 4 juillet 2016 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a expressément rejeté sa demande tendant à la fixation du montant et de la répartition des indemnités liées à la suppression de l'office d'huissier de justice dont il était titulaire à la résidence d'Autun, ensemble la décision implicite, née du silence gardé sur son recours gracieux formulé le 2 août 2016, par laquelle le ministre de la justice a rejeté sa demande tendant au retrait de la décision du 4 juillet 2016, au versement de la somme de 137 000 euros au titre des indemnités liées à la suppression de son office et au versement d'une somme de 50 000 euros au titre de la réparation de son préjudice moral ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 137 000 euros au titre des indemnités liées à la suppression de son office, ainsi que la somme de 50 000 euros en réparation de son préjudice moral ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement nos 1503082, 1601243, 1602761 du 10 juillet 2017, le tribunal administratif de Dijon a joint les trois demandes et les a rejetées. Procédure devant la cour Par une requête et des mémoires enregistrés les 28 septembre 2017, 10 septembre 2018 et 7 janvier 2019, M. A..., représenté par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 10 juillet 2017 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 14 octobre 2015, la décision du 29 février 2016, la décision du 4 juillet 2016, la décision implicite née du silence gardé rejetant sa demande de retrait de la décision du 4 juillet 2016 et lui refusant la somme de 137 000 euros en réparation des préjudices subis ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 137 000 euros ou à tout le moins une somme de 94 528 euros au titre de la suppression de son office d'huissier de justice ainsi qu'une somme de 50 000 euros en réparation de son préjudice moral et psychologique subi depuis la suppression de son office par arrêté ministériel de mars 2014 ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser les intérêts sur les sommes ainsi dues à compter du 2 août 2016 ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative Il soutient que : - le jugement est irrégulier en tant qu'il porte sur la décision du 14 octobre 2015 à raison d'une insuffisance de motivation concernant les avis de la chambre départementale des huissiers de justice de Saône-et-Loire et de la Commission de Localisation des Office d'Huissiers de Justice (CHLOJ) qui ont proposé un montant d'indemnisation ; - le jugement est irrégulier en tant qu'il porte sur la décision du 14 octobre 2015 dès lors que les premiers juges n'ont pas visé l'ordonnance du 6 juin 2016 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon ; En ce qui concerne la décision du 14 octobre 2015 : - elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que rien n'autorisait les services ministériels à lui demander des documents notamment des justificatifs sur son activité de gestion d'immeuble, une telle demande de pièces n'étant pas prévue dans la procédure décrite aux articles 42 et 43 du décret de 1975 et les destinataires de l'avis de la CLHLOJ n'ayant pas adressé au ministre de remarques avant le 19 avril 2014 ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'avis de la commission départementale puis l'avis de la CHLOJ suffisaient à justifier le bien-fondé du quantum de la somme demandée et que les rapports du procureur général près la cour d'appel de Dijon établis entre 2010 et mai 2015 sur de prétendus dysfonctionnements au sein de son office sont dépourvus de valeur juridique probante car non signés et ne faisant pas référence à une source d'information fiable ; il n'y a pas lieu de tenir compte des observations de ses confrères lesquelles résultent d'un réflexe corporatiste ; il n'a pas visé les pièces du rapport du 7 février 2014 portant inspection et audit de son office ce qui rend un tel rapport irrégulier ; son expert-comptable n'a jamais relevé d'irrégularités comptables de son étude ; le procureur général près la cour d'appel de Dijon a transmis à la CHLOJ des éléments factuels et comptables sur son étude avant que celle-ci ne rende son avis ; il n'a pas été inspecté par le procureur de la République du TGI de Chalon-sur-Saône ou par le procureur général près la cour d'appel de Dijon ; son étude n'était pas en dépérissement ; En ce qui concerne la décision du 29 février 2016 : - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation car le juge des référés a suspendu cette décision et par voie de conséquence le tribunal administratif aurait dû faire de même ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation car il a fourni des justificatifs probants sur la somme qu'il demandait de 137 000 euros ; En ce qui concerne la décision du 4 juillet 2016 : - elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que l'administration ne pouvait pas se prévaloir d'une abrogation des articles 42,43 et 45 du décret n° 75-770 du 14 août 1975 par l'article 7 du décret n° 2016-661 du 20 mai 2016 dès lors qu'il avait présenté sa demande indemnitaire avant la parution au JO de ce décret du 20 mai 2016 ; il ne peut pas y avoir de rétroactivité législative ou règlementaire dans son cas de figure ; seules les demandes indemnitaires postérieures au décret du 20 mai 2016 peuvent se voir appliquer ce décret ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les documents qu'il a produit étaient suffisamment probants et qu'il n'a pas demandé à être indemnisé pour son activité distincte de gérant d'immeubles ; En ce qui concerne la décision implicite rejetant son recours gracieux contre la décision du 4 juillet 2016 et rejetant sa demande indemnitaire - les décisions des 14 octobre 2015, 29 février 2016 et 4 juillet 2016 étant illégales, de telles illégalités fautives engagent la responsabilité de l'Etat ; - l'attitude négative de l'Etat refusant de l'indemniser démontre un comportement fautif susceptible d'engager sa responsabilité ; il n'a jamais demandé la suppression de son étude ; en ne nommant pas un administrateur provisoire et en ne déclarant pas vacante son étude, l'administration a souhaité lui nuire ; il a continué à pleinement exercer en 2013 et en 2014 ; - son préjudice s'élève à 137 000 euros ou à tout le moins à 94 528 euros en ce qui concerne l'indemnisation de la suppression de son office d'huissier et à 50 000 euros en ce qui concerne son préjudice moral et psychologique subi depuis 2003 ; Par mémoires enregistrés les 7 août 2018 et 27 novembre 2018, la garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête de M. A.... Elle soutient que : - M. A... a demandé le 14 mai 2013 l'acceptation de sa démission d'huissier et la suppression de son office et également demandé que le ministère de la justice fixe le montant et la répartition des indemnités de suppression de son office ; par arrêté du 18 mars 2014, le ministre de la justice a accepté sa démission et a supprimé son office ; suite à la notification de l'avis de la CHLOJ, plusieurs huissiers ont contesté le principe de l'attribution d'indemnités de suppression au bénéfice de M. A... et le montant proposé par la CHLOJ en évoquant notamment la cession par M. A... de son activité accessoire de régie d'immeuble avant la suppression de l'office ; M. A... a été invité par deux courriers des 17 mars et 15 juin 2015 à justifier de l'existence d'une déclaration fiscale de son activité accessoire de régie d'immeuble distincte de celle de son activité d'huissier sur les 5 dernières années ; M. A... a refusé de produire les justificatifs sollicités, ce qui l'a amené le 14 octobre 2015 à rejeter la demande tendant à fixer le montant d'une indemnité et à répartir celle-ci ; le juge des référés, par ordonnance du 2 décembre 2015, a rejeté la demande de suspension de la décision du 14 octobre 2015 au motif que M. A... était responsable de l'absence de transmission des documents comptables demandés et ne pouvait pas se plaindre d'un préjudice lui étant imputable ; M. A... l'a saisi d'un recours gracieux à l'encontre de la décision du 14 octobre 2015 en lui transmettant les déclarations fiscales sur son activité de gestion d'immeubles entre 2009 et 2012 ; le 28 avril 2016 M .A... a introduit un référé-suspension à l'encontre des décisions des 14 octobre 2015 et 29 février 2016 ainsi que des requêtes au fond contre ces décisions ; suite à l'ordonnance de référé du 6 juin 2016 suspendant la décision du 29 février 2016 et lui enjoignant de réexaminer son recours gracieux, le ministre de la justice a rejeté par décision du 4 juillet 2016 ledit recours gracieux ; par courrier du 1er août 2016, M. A... a présenté un nouveau recours gracieux et a demandé à être indemnisé à hauteur de 137 000 euros pour la suppression de son office et de 50 000 euros pour son préjudice moral et psychologique. - les décisions du 14 octobre 2015, 29 février 2016, 4 juillet 2016 ne sont entachées d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; l'absence d'indemnisation est due uniquement aux agissements de M. A... lesquels ont conduit à un bénéfice très faible en 2012 de 19 557 euros liée à une baisse d'actes d'huissier et à une déshérence de l'activité d'huissier fin 2013 et début 2014 ; des irrégularités comptables récurrentes ont été constatées depuis 2010 dans la gestion de son office ; l'absence de comptabilité fiable ne permettait pas de fixer une valeur de l'office laquelle au demeurant était nulle au moment de la suppression de l'office ; il n'existe pas un droit à indemnisation pour les anciens titulaires d'offices supprimés ; l'indemnité éventuelle est conditionnée au bénéfice que les huissiers concurrents retirent de la suppression de l'office ; l'avis de la CLOJ est un avis simple qui ne lie pas le ministre ; il n'est pas certain que la CHLOJ ait été totalement informée de la situation de l'office de M. A... ; le ministre pouvait porter une appréciation divergente de l'avis de la CHLOJ ; l'avis de la CHLOJ a été notifié aux huissiers du ressort et a été contesté par plusieurs d'entre eux ; le requérant a refusé de produire les justificatifs fiscaux demandés ; les documents finalement transmis n'ont pas été considérés comme suffisamment sincères dès lors que depuis 2008 des dysfonctionnements affectant la comptabilité du requérant ont été relevés ; en l'absence de documents probants sur la comptabilité de son activité d'huissier, les services ministériels n'ont pas été en mesure de déterminer la valeur de son office, ceci d'autant plus que M. A... a fautivement abandonné son office, ce qui a privé son office de toute valeur ; le rapport d'inspection diligenté par la chambre régionale des huissiers de justice a constaté le dépérissement de l'office et des irrégularités dans la gestion de l'office ; le juge des référés du tribunal de grande instance fait état des dires de M. A... sur l'impossibilité de mener ses activités d'huissier cinq mois avant la suppression de son office et du licenciement de son personnel dix mois avant la suppression de son office ; cet office n'a pas fonctionné pendant de nombreux mois avant sa suppression diminuant très fortement son éventuelle valeur ; Par courriers du 3 mai 2019 , les parties ont été informées que la cour était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré du non-lieu à statuer sur la décision du 4 juillet 2016, rejetant son recours gracieux, prise en exécution de l'ordonnance de référé suspension du 6 juin 2016, cette décision du 4 juillet 2016 étant provisoire dans l'attente d'un jugement au fond de la part de la juridiction dès lors que seraient rejetées en appel les conclusions contre les décisions du 14 octobre 2015 et du 29 février 2016. En réponse au moyen d'ordre public, par mémoire enregistré le 10 mai 2019, M. A... maintient ses conclusions et ajoute que : - aucun non-lieu à statuer ne peut être prononcé à l'encontre de la décision du 4 juillet 2016 en cas de rejet de ses demandes d'annulation contre les décisions du 14 octobre 2015 et du 29 février 2016 dès lors que l'ordonnance du juge des référés du 6 juin 2016 suspendant la décision du 29 février 2016 n'a pas été contestée au contentieux par le ministre et est devenue définitive et que le ministre devait en exécution de cette ordonnance prendre une nouvelle décision et que la décision du 4 juillet 2016 était différente dans sa motivation des autres décisions car reposant sur l'article 7 du décret du 20 mai 2016 et portait mention de voies et délais de recours ; - le tribunal administratif n'a pas conclu au non-lieu à statuer ; - sa demande principale tend à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 137 000 euros ou de 94 528 euros et ne concerne pas le moyen susceptible d'être soulevé d'office par la cour ; Par courriers du 24 mai 2019, les parties ont été informées que la cour était susceptible de relever d'office les moyens d'ordre public tirés de l'irrégularité du jugement à ne pas avoir prononcé un non-lieu à statuer sur la demande tendant à l'annulation de la décision du 4 juillet 2016, celle-ci étant provisoire dans l'attente du jugement au fond sur les demandes relatives aux décisions du 14 octobre 2015 et 29 février 2016 et du non-lieu à statuer sur la demande tendant à l'annulation de la décision du 4 juillet 2016, celle-ci étant provisoire dans l'attente du jugement au fond des demandes d'annulation des décisions du 14 octobre 2015 et 29 février 2016. En réponse au moyen d'ordre public, un mémoire présenté pour M. A... a été enregistré le 4 juin 2019 soit après la clôture de l'instruction et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu : - le décret n° 75-770 du 14 août 1975 relatif aux conditions d'accès a la profession d'huissier de justice ainsi qu'aux modalités des créations, transferts et suppressions d'offices d'huissiers de justice et concernant certains officiers ministériels et auxiliaires de justice ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Cottier, rapporteur, - les conclusions de Mme Terrade, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant M. A....

Considérant ce qui suit :

1. M. A... a repris en 2005 une étude d'huissier de justice à Autun. Le 14 mai 2013, il a demandé au ministre de la justice d'accepter sa démission et de supprimer son office d'huissier. La commission de localisation des offices d'huissiers de justice (CLOHJ) a été saisie aux fins de donner son avis sur une éventuelle indemnité susceptible d'être versée à M. A... par les autres huissiers de la Saône-et-Loire. Cette commission a proposé par avis du 10 décembre 2013 qu'une somme de 137 000 euros soit versée à M. A.... Par arrêté du 18 mars 2014, la ministre de la justice a procédé à la suppression de cet office. Compte tenu des contestations de plusieurs huissiers sur le principe et sur le quantum de la somme proposée par la commission, du fait d'une très forte baisse de l'activité de l'office de M. A... en 2013 et en 2014 et de doutes sur des déclarations fiscales relatives à l'activité accessoire de gestion d'immeubles, la ministre de la justice a demandé à M. A..., le 15 mars 2015, de produire les déclarations fiscales afférentes aux cinq derniers exercices au titre de son activité accessoire de gérance d'immeubles. M. A... n'ayant pas produit les éléments sollicités, la ministre de la justice a, par décision du 14 octobre 2015, rejeté sa demande tendant à la fixation du montant et la répartition d'indemnités de suppression de l'office d'huissier de justice dont il était titulaire. Par courrier du 28 décembre 2015, M. A... a produit des justificatifs comptables et les déclarations fiscales concernant son activité d'administrateur d'immeubles de 2006 à 2012 et a saisi la ministre de la justice d'un recours gracieux dirigé contre cette décision du 14 octobre 2015. Une décision implicite de rejet de ce recours gracieux est née le 29 février 2016, du silence gardé par la ministre pendant deux mois. Par ordonnance du 6 juin 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Dijon, après avoir prononcé la suspension de la décision du 29 février 2016, a enjoint au ministre de la justice de procéder dans un délai de deux mois au réexamen du recours gracieux exercé par M. A.... En exécution de cette ordonnance du juge des référés du 6 juin 2016, le ministre de la justice, par décision du 4 juillet 2016, a estimé que du fait de l'abrogation des textes invoqués par M. A... et de l'absence de pièces probantes justifiant de son activité d'huissier, il y avait lieu de rejeter son recours gracieux. Par courrier du 1er août 2016, M. A... a saisi le ministre de la justice d'un " nouveau recours gracieux " contestant la décision du 4 juillet 2016 et tendant à ce que l'Etat lui verse une somme de 137 000 euros correspondant au montant proposé des indemnités par la CLOHJ et une somme de 50 000 euros aux fins de réparation du préjudice moral et psychologique qu'il estime avoir subi.