Conseil d'État, 7 mai 2020, n° 440151

Vu la procédure suivante : L'Ordre des avocats du barreau de Martinique, Mme D... B..., M. F... AD..., M. AE..., M. C... K..., M. H... G..., M. C... AA..., M. AC... Q..., M. N... L..., M. X... Y..., M. I... R..., M. T... Z..., M. M... O..., M. E... S..., M. Honoré Joseph, M. AI..., M. A... AB..., M. P... Noël-Augustin, M. V... U..., M. AH..., M. AG..., M. J... W... et M. AF... ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de la Martinique, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 1°) d'enjoindre à la garde des sceaux, ministre de la justice et au directeur du centre pénitentiaire de Ducos, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, de : - prendre toutes mesures utiles afin de ramener le nombre de personnes détenues à Ducos à un chiffre permettant un encellulement individuel ; - permettre à tout intervenant, et notamment aux avocats, de remplir leur mission dans un cadre sécurisé avec application effective des règles sanitaires imposées à l'ensemble des citoyens ; - doter le service pénitentiaire d'insertion et de probation des effectifs et des moyens lui permettant, dans un tel contexte, de remplir sa mission d'assistance aux personnes détenues ; - procéder à la distribution de masques, gants et gel hydroalcoolique pour chaque détenu ; - procéder à la distribution de produits d'hygiène corporelle en quantité suffisante et permettre un accès régulier aux douches ; - procéder à un lavage régulier de la literie et des vêtements des détenus ; - procéder à la distribution de produits d'hygiène en quantité suffisante, permettant le nettoyage des cellules ; - procéder au transfert des détenus à risques vers une unité de vie dédiée ; - doter les auxiliaires, chargés de la distribution des repas, de gants et de masques en quantités suffisantes ; - permettre aux détenus de contacter leur famille par téléphone au moins trois fois par semaine, chaque appel étant d'une durée minimale de trois minutes ; - procéder à des tests de dépistage du covid-19 sur chaque personne détenue, afin que les personnes détenues en phase d'incubation fassent l'objet de mesures adéquates d'urgence permettant de prévenir le développement de l'épidémie au sein du centre pénitentiaire ; - leur communiquer le plan mis en place pour prévenir le développement de l'épidémie de covid-19 au sein du centre pénitentiaire de Ducos ou, à défaut, d'élaborer un tel plan, en concertation avec l'agence régionale de santé de Martinique et le centre hospitalier universitaire de Martinique ; 2°) d'ordonner une expertise sur les conditions d'hygiène et de sécurité et des détenus, et d'ordonner la mise en oeuvre des éventuelles recommandations de l'expert. Par une ordonnance n° 2000200 du 4 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de la Martinique a partiellement fait droit aux demandes présentées et rejeté le surplus des conclusions. Il a enjoint à la garde des sceaux, ministre de la justice et au directeur du centre pénitentiaire de Ducos, en premier lieu, de distribuer des masques de protection sanitaires et gants aux détenus, afin qu'ils en disposent, prioritairement, lors des situations les amenant à être en contact avec plusieurs détenus issus d'autres cellules, en deuxième lieu, de distribuer des masques et gants aux auxiliaires lorsqu'ils assurent la distribution des repas et, en dernier lieu, de se doter de tests de dépistage, en nombre suffisant, pour permettre prioritairement, le dépistage des personnes ayant été en contact direct avec une personne présentant des symptômes de covid-19. Par un recours et des mémoires, enregistrés les 18, 23, 28 et 30 avril et les 5 et 6 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la garde des sceaux, ministre de la justice, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 1°) d'annuler cette ordonnance en tant qu'elle lui enjoint, d'une part, de distribuer des masques de protection sanitaires à l'ensemble des personnes détenues amenées à être en contact avec des personnes ne partageant pas leur cellule et, d'autre part, de se doter d'un nombre suffisant de tests pour procéder au dépistage de toutes les personnes ayant été en contact avec une personne présentant les symptômes du covid-19 ; 2°) de rejeter, dans cette mesure, la demande de première instance. Elle soutient que : - l'appréciation retenue par le juge des référés du tribunal administratif de la Martinique quant à la densité carcérale du centre pénitentiaire de Ducos est erronée dès lors qu'elle ne fait pas obstacle, d'une part, au sein d'une même cellule, à ce que les personnes présentant des symptômes de covid-19 et celles ayant été en contact avec elles fassent l'objet d'un placement en confinement dans un espace dédié de l'établissement et, d'autre part, au sein des parties communes, à ce que les personnes détenues respectent les règles de distanciation sociale ; - aucun élément ne permet de considérer qu'il existe un risque de propagation plus rapide du Covid-19 au sein du centre pénitentiaire de Ducos dès lors que, en premier lieu, de multiples mesures ont été mises en oeuvre, en deuxième lieu, aucun cas de covid-19 n'a été détecté et, en dernier lieu, il n'est pas possible de déduire de la seule densité carcérale que la vitesse de propagation du covid-19 serait, en dépit des mesures prises, plus importante que celle constatée dans le reste de la population ; - l'administration pénitentiaire intervient dans le respect de la doctrine du ministre des solidarités et de la santé qui dans une note du 9 avril 2020 a inclus les personnes détenues et les services pénitentiaires parmi les cinq populations prioritaires vers lesquelles le gouvernement souhaite déployer les nouvelles capacités de test ; - l'obligation pour le centre pénitentiaire de Ducos de se doter de tests de dépistage en nombre suffisant ne peut être maintenue dès lors que, en premier lieu, des mesures ont été prises pour réduire sensiblement les mouvements et les contacts entre l'intérieur et l'extérieur du centre pénitentiaire, en deuxième lieu, les seules activités maintenues ont été adaptées et visent à garantir la santé et le respect de dignité des personnes détenues, en troisième lieu, aucune nouvelle personne détenue n'est introduite dans un groupe préconstitué de personnes détenues sans vérification préalable de son état de santé, en quatrième lieu, les personnels pénitentiaires en contact physique avec les personnes détenues disposent de masques et les avocats, amenés à se rendre au sein des établissements pénitentiaires, d'une part, sont autorisé à porter leur propre masque et, d'autre part, doivent informer l'établissement sur leur état de santé, en cinquième lieu, des consignes ont été données sur les gestes barrières au sein de l'établissement et, en dernier lieu, le repérage des personnes considérées comme vulnérables est assuré par l'administration pénitentiaire en lien avec le personnel médical ; - le juge des référés du tribunal administratif de la Martinique a commis une erreur d'appréciation en considérant comme caractérisée la carence de l'administration pénitentiaire dans son obligation de protéger les personnes détenues dès lors que, d'une part, la généralisation du port du masque n'est pas directement applicable aux personnes détenues dont le seul point de contact avec l'extérieur résulte des relations avec le personnel pénitentiaire et, d'autre part, des consignes ont été rappelées pour garantir le respect des mesures générales d'hygiène lors de la distribution des repas. Par un mémoire en défense et des mémoires, enregistrés les 22, 23, 29 avril et 6 mai 2020, l'Ordre des avocats au barreau de Martinique conclut : 1°) au rejet du recours ; 2°) à l'annulation de l'ordonnance du 4 avril 2020 en tant qu'elle n'a pas fait droit à sa demande de distribution aux auxiliaires chargés de la distribution des repas de masques de protection non sanitaires ; 3°) à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient, d'une part, qu'aucun des moyens du recours n'est fondé et, d'autre part, que seule la distribution de masques de protection sanitaires est de nature à assurer une protection efficace des personnes détenues chargées de distribuer les repas. Par une intervention et un mémoire, enregistrés les 22 avril et 6 mai 2020, l'Ordre des avocats au barreau de Guyane et le Syndicat des avocats de France déclarent intervenir au soutien des conclusions de l'Ordre des avocats au barreau de la Martinique. Par des interventions, enregistrées le 22 avril 2020, la Section française de l'Observatoire international des prisons (OIP-SF), le Conseil national des barreaux, la Conférence des bâtonniers et l'Ordre des avocats au barreau de Paris déclarent intervenir en défense. La requête a été communiquée au Premier ministre et au ministre des solidarités et de la santé qui n'ont pas produit d'observations. Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le Premier ministre, la garde des sceaux, ministre de la justice et le ministre des solidarités et de la santé, d'autre part, l'Ordre des avocats au barreau de Martinique ; Ont été entendus lors de l'audience publique du 23 avril 2020, à 14 heures 30 : - les représentants de la garde des sceaux, ministre de la justice ; - Me Mathonnet, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'Ordre des avocats au barreau de Martinique, de l'Ordre des avocats au barreau de Guyane et du Syndicat des avocats de France ; - les représentants de l'Ordre des avocats au barreau de la Martinique, de l'Ordre des avocats au barreau de Guyane et du Syndicat des avocats de France ; à l'issue de laquelle le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au 29 avril puis au 6 mai à 18 heures ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu : - la Constitution, et notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la santé publique ; - le code de procédure pénale ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 ; - le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ; - le code de justice administrative ;

Considérant ce qui suit :

1. L'article L. 511-1 du code de justice administrative dispose que : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. " Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ". Sur les interventions :

2. L'Ordre des avocats au barreau de Guyane et le Syndicat des avocats de France justifient d'un intérêt suffisant au soutien des conclusions de l'Ordre des avocats au barreau de Martinique. Leurs interventions sont, par suite, recevables. La Section française de l'Observatoire international des prisons, le Conseil national des barreaux, la Conférence des bâtonniers et l'Ordre des avocats au barreau de Paris justifient d'un intérêt suffisant au maintien de l'ordonnance attaquée. Leurs interventions en défense sont, par suite, recevables. Sur les circonstances :

3. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants, élèves et étudiants dans les établissements les recevant et les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par des plusieurs arrêtés successifs.

4. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, plusieurs fois modifié et complété depuis lors, le Premier ministre a réitéré les mesures précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés en dernier lieu par décret du 14 avril 2020. Sur le cadre juridique du litige, l'office du juge des référés et les libertés fondamentales en jeu :

5. Dans l'actuelle période d'état d'urgence sanitaire, il appartient aux différentes autorités compétentes de prendre, en vue de sauvegarder la santé de la population, toutes dispositions de nature à prévenir ou à limiter les effets de l'épidémie. Ces mesures, qui peuvent limiter l'exercice des droits et libertés fondamentaux doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif de sauvegarde de la santé publique qu'elles poursuivent.

6. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai. Ces mesures doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Sur le fondement de l'article L. 521-2, le juge des référés peut ordonner à l'autorité compétente de prendre, à titre provisoire, des mesures d'organisation des services placés sous son autorité, dès lors qu'il s'agit de mesures d'urgence qui lui apparaissent nécessaires pour sauvegarder, à très bref délai, la liberté fondamentale à laquelle il est gravement, et de façon manifestement illégale, porté atteinte. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.

7. Pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le droit au respect de la vie et le droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants constituent des libertés fondamentales au sens des dispositions de cet article.

8. Eu égard à la vulnérabilité des détenus et à leur situation d'entière dépendance vis à vis de l'administration, il appartient à celle-ci, et notamment au garde des sceaux, ministre de la justice et aux directeurs des établissements pénitentiaires, en leur qualité de chefs de service, de prendre les mesures propres à protéger leur vie ainsi qu'à leur éviter tout traitement inhumain ou dégradant afin de garantir le respect effectif des libertés fondamentales énoncées au point précédent. Lorsque la carence de l'autorité publique crée un danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes, les expose à être soumises, de manière caractérisée, à un traitement inhumain ou dégradant ou conduit à ce qu'elles soient privées, de manière caractérisée, des traitements et des soins appropriés à leur état de santé portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à ces libertés fondamentales, et que la situation permet de prendre utilement des mesures de sauvegarde dans un délai de quarante-huit heures, le juge des référés peut, au titre de la procédure particulière prévue par l'article L. 521-2, prescrire, dans les conditions et les limites définies au point 6, les mesures de nature à faire cesser la situation résultant de cette carence. Sur la demande en référé :

9. L'Ordre des avocats du barreau de Martinique et vingt-deux personnes détenues au centre pénitentiaire de Ducos ont saisi, le 2 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de La Martinique, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une demande tendant à ce que soient prises toutes les mesures nécessaires pour assurer, durant l'épidémie de covid-19, la sécurité sanitaire au sein de cet établissement pénitentiaire et réduire le risque de contamination. Par une ordonnance en date du 4 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de La Martinique a enjoint à la garde des sceaux, ministre de la justice et au directeur du centre pénitentiaire de Ducos, en premier lieu, de distribuer des masques chirurgicaux et des gants aux détenus, afin qu'ils en disposent, prioritairement, lors des situations les amenant à être en contact avec plusieurs détenus issus d'autres cellules, en deuxième lieu, de distribuer des masques non sanitaires et des gants aux auxiliaires lorsqu'ils assurent la distribution des repas et, en dernier lieu, de se doter de tests de dépistage, en nombre suffisant, pour permettre prioritairement, le dépistage des personnes ayant été en contact direct avec une personne présentant des symptômes de covid-19 et a rejeté le surplus des conclusions dont il était saisi.

10. La garde des sceaux, ministre de la justice relève appel de cette ordonnance en tant qu'elle ordonne la distribution de masques chirurgicaux aux personnes détenues et la mise à disposition d'un nombre suffisant de tests pour permettre le dépistage de l'ensemble des personnes ayant été en contact direct avec une personne présentant des symptômes de covid-19. Pour sa part, l'Ordre des avocats au barreau de Martinique, qui conclut au rejet du recours de la ministre de la justice, relève appel de l'ordonnance du 4 avril 2020 en tant qu'elle ordonne la distribution aux auxiliaires pénitentiaires en charge de la distribution des repas de masques non sanitaires et non de masques chirurgicaux.