Conseil d'État, 7 mai 2020, n° 440255

Vu la procédure suivante :

1° L'association " Avocats pour la défense des droits des étrangers ", le Syndicat des avocats de France, le Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s et quarante-sept autres requérants ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, à titre principal, d'enjoindre à l'autorité préfectorale compétente de fermer le centre de rétention administrative (CRA) de Vincennes et de procéder aux opérations de décontamination avant sa réouverture, et, à titre subsidiaire, d'ordonner diverses mesures avant-dire droit. Par une ordonnance n°s 2006287, 2006288, 2006289 du 15 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a enjoint, en premier lieu, aux autorités administratives compétentes d'exclure le centre de Vincennes comme lieu d'exécution de toute mesure de placement en rétention prise dans les 14 jours à compter de la notification de son ordonnance, en deuxième lieu, à l'autorité en charge de la gestion du centre d'isoler et de confiner les personnes retenues qui présenteraient les symptômes d'une contamination, tout en maintenant les soins nécessaires à leur état de santé et, en dernier lieu, au préfet de police de lever la rétention des personnes testées positives au covid-19 qui seraient à ce jour placées au centre de Vincennes afin de les orienter vers un centre relevant de l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France.

2° L'association " Avocats pour la défense des droits des étrangers ", le Syndicat des avocats de France, le Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s et vingt-huit autres requérants ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, à titre principal, de modifier le dispositif de l'ordonnance du 15 avril 2020 en enjoignant à l'autorité préfectorale compétente de fermer le centre de rétention administrative de Vincennes, de procéder aux opérations de décontamination avant sa réouverture et d'orienter sans délai les retenus atteints de covid-19 vers des centres de l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France médicalement adaptés à leur situation, sous astreinte de 5 000 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, d'assortir d'une astreinte les injonctions prononcées par l'ordonnance du 15 avril 2020. Par une ordonnance n°s 2006471, 2006472, 2006473 du 24 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a mis fin à l'injonction adressée au préfet de police par l'article 3 de l'ordonnance du 15 avril 2020 en ce qui concerne MM. G... et I.... Par une requête, enregistrée le 26 avril 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'intérieur demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 1°) d'annuler les articles 1er et 3 de l'ordonnance du 15 avril 2020 ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler l'article 2 de l'ordonnance modificative du 24 avril 2020 en tant qu'elle limite ses effets aux seuls cas des étrangers retenus qu'elle mentionne expressément. Il soutient que : - la requête d'appel est recevable ; - les injonctions prononcées sont injustifiées compte tenu des mesures d'organisation mises en place par le préfet de police au sein du centre de rétention administrative (CRA) de Vincennes pour, d'une part, protéger la santé des retenus et du personnel et, d'autre part, maîtriser la propagation de l'épidémie de covid-19, notamment en ce qui concerne les conditions d'hébergement, les prestations de service (ménage et hôtellerie), le dispositif médical et l'organisation de la répartition des équipes ; - la suspension de l'accueil de tout nouvel étranger doit être levée, dès lors qu'il est possible d'accueillir de nouveaux retenus à concurrence de vingt-huit personnes par centre (CRA 2 A et CRA 2 B) selon leur statut médical, tout en leur garantissant un accueil compatible avec les conditions sanitaires prescrites ; - la mesure d'orientation des étrangers malades vers les centres de l'ARS d'Ile-de-France ne se justifie plus au regard de la situation nouvelle du CRA de Vincennes et du dispositif qui y a été déployé, étant observé que, d'une part, les conditions d'accueil des personnes contaminées au sein des CRA sont au moins équivalentes à celles des centres d'hébergement, dans lesquels l'accueil en chambre individuelle n'est nullement garanti et, d'autre part, le juge des libertés et de la détention a tout loisir de se prononcer sur les situations individuelles si les retenus se croient fondés à le saisir ; - le maintien cette mesure, au-delà de son exemption pour les deux retenus expressément mentionnés, est manifestement disproportionné, dès lors que, en premier lieu, il ne se justifie plus au regard de la réorganisation en profondeur du CRA de Vincennes et, en second lieu, il méconnaît l'objectif de lutte contre l'immigration irrégulière, en imposant la levée de la rétention de certains étrangers en situation irrégulière et faisant l'objet d'un éloignement. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 avril 2020, l'association " Avocats pour la défense des droits des étrangers ", le syndicat des avocats de France, le Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s et MM. E... H..., K... B..., C... I..., J... D... et A... F... concluent au rejet de la requête et à ce que soit mises à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au bénéfice des associations défenderesses au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et la somme de 2 000 euros au bénéfice de l'avocat des personnes retenues au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Ils soutiennent que la requête d'appel du ministre de l'intérieur a perdu son objet en tant qu'elle est dirigée contre l'article 1er de l'ordonnance du 15 avril 2020, qu'elle est irrecevable en tant qu'elle est dirigée contre l'article 3 de cette ordonnance et contre l'ordonnance du 24 avril 2020, dès lors que le juge des référés n'a fait que réitérer les termes d'une instruction du ministre des solidarités et de la santé du 17 mars 2020 et que les moyens invoqués ne sont pas fondés. L'Agence régionale de santé d'Ile-de-France a présenté des observations, enregistrées le 30 avril 2020. Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le ministre de l'intérieur, le ministre des solidarités et de la santé et l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France et, d'autre part, l'association " Avocats pour la défense des droits des étrangers ", le Syndicat des avocats de France, le Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s et MM. E... H..., K... B..., C... I..., J... D... et A... F... ; Ont été entendus lors de l'audience publique du 4 mai 2020, à 11 heures : - les représentants du ministre de l'intérieur ; - Me Rameix, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'association " Avocats pour la défense des droits des étrangers " et autres ; - les représentants de l'association " Avocats pour la défense des droits des étrangers " et autres ; à l'issue de laquelle le juge des référés a fixé la clôture de l'instruction au 5 mai à 18 heures, l'a reportée à 19 heures, puis a rouvert l'instruction le 6 mai à 15 heures jusqu'au 7 mai à 11 heures.

Vu les deux nouveaux mémoires, enregistrés les 5 et 6 mai 2020, par lesquels le ministre de l'intérieur maintient ses conclusions et ses moyens ;

Vu les deux nouveaux mémoires, enregistrés les 5 et 6 mai 2020, par lesquels l'association " Avocats pour la défense des droits des étrangers " et autres maintiennent leurs conclusions et leurs moyens ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu : - la Constitution, et notamment son préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ; - le code de justice administrative ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Aux termes de l'article L. 521-2 de ce code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ". Aux termes de l'article L. 521-4 du même code : " Saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d'un élément nouveau, modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin. " 2. L'association " Avocats pour la défense des droits des étrangers ", le Syndicat des avocats de France, le Groupe d'information et de soutien des immigrés et quarante-sept étrangers retenus au centre de rétention administrative de Vincennes ont saisi le juge des référés du tribunal administratif de Paris, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de demandes tendant, à titre principal, à ce qu'il enjoigne à l'autorité préfectorale compétente de procéder à la fermeture du centre de rétention administrative de Vincennes et à sa décontamination avant sa réouverture. Par une ordonnance en date du 15 avril 2020, le juge des référés a enjoint aux autorités administratives compétentes, à son article 1er, de ne pas placer d'étrangers en rétention dans ce centre durant une période de quatorze jours, à son article 2, d'isoler et de confiner toute personne placée dans ce centre qui présenterait des symptômes de contamination par le virus covid-19, en lui permettant un accès aux soins et, à son article 3, de lever la rétention de tout étranger qui serait testé positif au covid-19 et de l'orienter vers un centre de l'Agence régionale de santé d'Ile-de-France. Les mêmes associations et vingt-huit des étrangers auteurs de la première demande ont à nouveau saisi le juge des référés, le 18 avril 2020, sur le fondement de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, de demandes tendant à ce qu'il modifie le dispositif de l'ordonnance du 15 avril 2020 afin de faire droit à leurs conclusions initiales. Le préfet de police, pour sa part, a présenté des conclusions tendant à ce qu'il soit mis fin à l'injonction de lever la rétention des étrangers testés positifs au covid-19 formulée à l'article 3 de la même ordonnance. Par une ordonnance en date du 24 avril 2020, le juge des référés a fait droit partiellement aux conclusions du préfet de police en mettant fin à cette injonction pour deux étrangers retenus et testés positifs au covid-19 et a rejeté le surplus de ses conclusions ainsi que les autres demandes dont il était saisi. Le ministre de l'intérieur relève appel des articles 1er et 3 de l'ordonnance du 15 avril 2020 et, à titre subsidiaire, de l'ordonnance du 24 avril 2020 en tant qu'elle a rejeté le surplus de ses conclusions. Sur l'office du juge des référés et les libertés fondamentales en jeu :

3. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai. Ces mesures doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Sur le fondement de l'article L. 521-2, le juge des référés peut ordonner à l'autorité compétente de prendre, à titre provisoire, des mesures d'organisation des services placés sous son autorité, dès lors qu'il s'agit de mesures d'urgence qui lui apparaissent nécessaires pour sauvegarder, à très bref délai, la liberté fondamentale à laquelle il est gravement, et de façon manifestement illégale, porté atteinte. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.

4. Pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le droit au respect de la vie, le droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants ainsi que le droit de recevoir les traitements et les soins appropriés à son état de santé constituent des libertés fondamentales au sens des dispositions de cet article. Sur les circonstances :

5. La propagation, sur le territoire français, d'un nouveau coronavirus (covid-19) de caractère pathogène et particulièrement contagieux a conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants, élèves et étudiants dans les établissements les recevant et les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par des plusieurs arrêtés successifs.

6. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, plusieurs fois modifié et complété depuis lors, le Premier ministre a réitéré les mesures précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés en dernier lieu par un décret du 14 avril 2020. Sur les dispositions applicables au placement et au maintien en rétention :

7. L'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile énumère, aux 1° à 7° de son I, les cas dans lesquels l'autorité administrative peut prendre une décision d'assignation à résidence à l'égard d'un étranger qui ne peut quitter immédiatement le territoire français mais dont l'éloignement demeure une perspective raisonnable. En vertu de l'article L. 551-1 du même code, dans les cas prévus aux 1° à 7° du I de l'article L. 561-2, l'étranger qui ne présente pas de garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque qu'il se soustraie à l'exécution de la mesure d'éloignement peut être placé en rétention par l'autorité administrative dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, pour une durée de quarante-huit heures, en prenant en compte son état de vulnérabilité et tout handicap. Au-delà de cette durée, le juge des libertés et de la détention statue sur la prolongation de la rétention dans les conditions et pour les délais prévus par les articles L. 552-1 et suivants du même code. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 554-1 : " Un étranger ne peut être placé ou maintenu en rétention que pour le temps strictement nécessaire à son départ. L'administration doit exercer toute diligence à cet effet ".

8. Aux termes de l'article R. 551-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Les étrangers retenus, en application du présent titre, dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire sont placés, sous réserve des dispositions de l'article R. 551-3, dans des établissements dénommés " centres de rétention administrative ", régis par les articles R. 553-1 à R. 553-4-1. / Les centres de rétention administrative, qui ont une vocation nationale, reçoivent, dans la limite de leur capacité d'accueil et sans considération de la compétence géographique du préfet ayant pris l'arrêté de placement en rétention, les étrangers mentionnés à l'alinéa précédent quel que soit le lieu de leur résidence ou de leur interpellation. Le préfet ayant procédé au placement en rétention de l'étranger exerce les compétences relatives à la mesure d'éloignement qu'il met à exécution jusqu'au terme de la procédure engagée quel que soit le lieu où l'étranger en cause est maintenu en rétention ". En vertu de l'article R. 553-2 du même code, " les centres de rétention administrative sont placés sous la responsabilité du préfet territorialement compétent et, à Paris, du préfet de police, qui désigne par arrêté le chef du centre (...) ". L'article R. 553-3 du même code prévoit que la capacité d'accueil des centres est fixée à 140 places au maximum et fixe les normes applicables aux équipements de type hôtelier et aux prestations de restauration collective qu'ils assurent. Sur la requête d'appel du ministre de l'intérieur : En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l'article 1er de l'ordonnance du 15 avril 2020 du juge des référés du tribunal administratif de Paris :

9. Ainsi qu'il a été dit au point 2, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a enjoint aux autorités administratives compétentes, par l'article 1er de son ordonnance du 15 avril 2020, de ne pas placer d'étrangers en rétention dans le centre de rétention administrative de Vincennes durant une période de quatorze jours à compter de sa notification, soit jusqu'au 29 avril 2020. Cette injonction ayant cessé de produire ses effets à la date de la présente ordonnance, il n'y a pas lieu de statuer, dans cette mesure, sur les conclusions de la requête d'appel du préfet. En ce qui concerne les conclusions dirigées, à titre principal, contre l'article 3 de l'ordonnance du 15 avril 2020 du juge des référés du tribunal administratif de Paris et, à titre subsidiaire, contre son ordonnance du 24 avril 2020 en tant qu'elle maintient l'injonction prononcée au titre de cet article :