Conseil d'État, 28 septembre 2020, n° 423087

Vu les procédures suivantes : L'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler pour excès de pouvoir les délibérations des 12 et 28 mars 2013 par lesquelles le conseil municipal de la commune du Lavandou a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement nos 1301244, 1301420 du 28 juillet 2016, rectifié par une ordonnance nos 1301244, 1301420 du 14 septembre 2016, le tribunal administratif de Toulon a, d'une part, jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la délibération du 12 mars 2013, et, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle prévoit la création de deux secteurs 2Ns aux Maurels et à Cavalière, qu'elle n'intègre pas les terrains situés dans le vallon ouest de Saint-Clair classés en secteur 1N dans le périmètre de la servitude d'espaces boisés classés, qu'elle inclut les quatre parcelles n° 123, 124, 125 et 126 sises au-dessus du chemin desservant le lotissement des Sorbiers dans la zone UD ouest de Saint-Clair située à proximité de la cascade, qu'elle inclut dans la zone UD au nord-ouest de La Fossette les parcelles non bâties cadastrées section BB n° 73 et 85, qu'elle inclut les parcelles AW 44, 45, 46 et 49 non bâties dans la partie de la zone UD au nord du quartier d'Aiguebelle, qu'elle classe les parcelles boisées n° 47, 111 et 112, situées entre l'avenue du Golf et de la rue des Eglantines, dans la zone UDb de Cavalière, qu'elle classe la parcelle n° 256 dans la zone UG de Cavalière et qu'elle classe les parcelles AL 149 et 133 dans la zone UE de Pramousquier, au sud du village de vacances et en limite du secteur 1Nr. Par un arrêt nos 16MA03780, 16MA3790 du 12 juin 2018, rectifié par une ordonnance n° 18MA03109 du 1er octobre 2018, la cour administrative d'appel, sur appel de l'ADEBL et de la commune du Lavandou, a, d'une part, annulé le jugement du tribunal administratif en tant qu'il a annulé le zonage des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière, et, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle a classé le secteur situé à l'est de Saint-Clair en secteur 2Nh, le secteur situé à Aiguebelle en zone 2Nh, les trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière en zone 2Nh et le secteur situé à Cavalière en zone AU et réformé le jugement du tribunal administratif en ce qu'il avait de contraire à son arrêt.

1° Sous le n° 423087, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 10 août, 8 novembre et 26 décembre 2018, la commune du Lavandou demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge de l'ADEBL la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 423156, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 13 août et 13 novembre 2018 et 16 juillet 2020, l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le même arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions de première instance ; 3°) de mettre à la charge de la commune du Lavandou la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ....................................................................................

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 modifiée ;

Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Coralie Albumazard, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Olivier Fuchs, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la commune du Lavandou, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de l'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou et à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat du syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, par une délibération du 12 mars 2013, le conseil municipal du Lavandou a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Afin de régulariser un vice dans l'information préalable des élus révélé postérieurement à l'approbation de cette délibération, le conseil municipal a, par une délibération du 28 mars 2013, retiré la délibération du 12 mars 2013 et de nouveau approuvé le plan local d'urbanisme, sans y apporter de modification. L'association de défense de l'environnement de Bormes et du Lavandou (ADEBL) a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler pour excès de pouvoir ces deux délibérations. Par un jugement du 28 juillet 2016, le tribunal administratif a, d'une part, prononcé un non-lieu à statuer sur la demande tendant à l'annulation de la délibération du 12 mars 2013 et, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle classe certains secteurs et qu'elle inclut certaines parcelles dans certaines zones et rejeté le surplus de la demande de l'ADEBL. Saisie en appel par la commune du Lavandou et par l'ADEBL, la cour administrative d'appel de Marseille a, par un arrêt du 12 juin 2018, d'une part, annulé le jugement du tribunal administratif en tant qu'il annule le classement des parcelles n° 47, 111 et 112 situées à Cavalière, d'autre part, annulé la délibération du 28 mars 2013 en tant qu'elle classe le secteur situé à l'est de Saint-Clair en secteur 2Nh, le secteur situé à Aiguebelle en zone 2Nh, les trois secteurs situés au nord-ouest, au centre et au sud-ouest de Cavalière en zone 2Nh et le secteur situé à Cavalière en zone AU et réformé le jugement du tribunal administratif en ce qu'il avait de contraire à son arrêt et, enfin, rejeté le surplus des conclusions présentées en première instance et en appel. Par deux pourvois qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, la commune du Lavandou et l'ADEBL demandent au Conseil d'Etat d'annuler cet arrêt en tant qu'il n'a pas entièrement fait droit à leurs conclusions d'appel respectives.

2. Le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêt attaqué. En outre, il a produit l'extrait du registre des délibérations de son comité syndical habilitant son président à agir en justice en son nom. Ainsi, son intervention est recevable. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par l'ADEBL doit être écartée. Sur les moyens dirigés contre l'arrêt dans son ensemble :

3. En premier lieu, une association est régulièrement engagée par l'organe tenant de ses statuts le pouvoir de la représenter en justice, sauf stipulation de ces statuts réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif. Il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer que le représentant d'une personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou, que, en l'état de l'instruction, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier. A ce titre, si le juge doit s'assurer de la réalité de l'habilitation du représentant de l'association qui l'a saisi, lorsque celle-ci est requise par les statuts, il ne lui appartient pas, en revanche, de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles une telle habilitation a été adoptée.

4. En relevant, pour écarter la fin de non-recevoir opposée par la commune du Lavandou à la requête de l'ADEBL, que cette association avait produit un procès-verbal de la réunion de son conseil d'administration du 17 septembre 2016 habilitant, conformément à l'article 9 de ses statuts, sa présidente à faire appel du jugement du tribunal administratif, et en estimant que la circonstance que ce procès-verbal ne comporterait que deux des cinq signatures des membres du conseil d'administration n'était pas de nature à remettre en cause la réalité de cette habilitation, la cour, qui a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation, n'a pas entaché son arrêt d'une erreur de droit.

5. En deuxième lieu, la cour a jugé, par un arrêt suffisamment motivé sur ce point et sans commettre d'erreur de droit, que le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments soulevés devant lui par l'association requérante, avait répondu au moyen tiré de l'augmentation du coefficient d'occupation des sols dans les zones urbaines UC, UD et UE en relevant que cette augmentation, dans les secteurs déjà urbanisés, répondait à l'objectif de renouvellement urbain inscrit dans le schéma de cohérence territoriale (SCOT) et à celui, inscrit dans le plan d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme attaqué, d'éviter le mitage.

6. En troisième lieu, il appartient au requérant, tant en première instance qu'en appel, d'assortir ses moyens des précisions nécessaires à l'appréciation de leur bien-fondé. Il suit de là que le juge d'appel n'est pas tenu d'examiner un moyen que l'appelant se borne à déclarer reprendre en appel, sans l'assortir des précisions nécessaires. Il ressort des pièces de la procédure devant la cour administrative d'appel que l'ADEBL s'est contentée de se référer à ses écritures de première instance pour contester le classement par le plan local d'urbanisme litigieux de la zone UG de La Fossette. En jugeant qu'elle ne remettait ainsi pas utilement en cause le bien-fondé de la réponse apportée par le tribunal sur le classement de ce secteur, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit. Sur les moyens critiquant l'application des règles du code de l'urbanisme spécifiques à l'aménagement et à la protection du littoral : En ce qui concerne le droit applicable :

7. L'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable, prévoit, d'une part, que les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les SCOT et les schémas de secteur. En l'absence de SCOT, ils doivent notamment être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-6. Ce même article prévoit, d'autre part, que les SCOT et les schémas de secteur doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec ces mêmes dispositions.

8. S'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, il résulte des dispositions citées au point précédent, désormais reprises aux articles L. 131-4 et L. 131-7 du code de l'urbanisme, que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un SCOT, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. S'agissant de l'application de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme relatif à l'extension de l'urbanisation :

9. Le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable, dispose que : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ".

10. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, contrairement à ce que soutiennent la commune du Lavandou et le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée, le SCOT Provence-Méditerranée alors applicable, approuvé le 16 octobre 2009, et notamment son document d'orientations générales, ne comporte aucune disposition sur les modalités de l'extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et villages existants, au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme précité, sur le territoire qu'il couvre. Par suite, les moyens tirés de ce que la cour aurait entaché son arrêt d'erreur de droit et d'erreur de qualification juridique ou de dénaturation en examinant la compatibilité du plan local d'urbanisme litigieux avec ces dispositions, sans tenir compte du SCOT, doivent être écartés.

11. En deuxième lieu, il résulte des dispositions citées précédemment, relatives à la création de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont la faculté de délimiter des zones qui, sans être en continuité avec les agglomérations et villages existants, prévoient la possibilité d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales.

12. En jugeant que le document d'orientations générales du SCOT Provence-Méditerranée alors applicable, en ce qu'il identifiait la faculté de recourir à des hameaux nouveaux sur les secteurs de Saint-Clair et de Cavalière ayant pour but de " répondre aux besoins économiques, touristiques, agricoles, d'habitat et de loisirs ", était, au regard des finalités ainsi retenues, incompatible avec le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, la cour a entaché son arrêt d'une erreur de droit, les besoins ainsi identifiés par le SCOT n'étant pas, par eux-mêmes, incompatibles avec le type d'urbanisation que les dispositions de cet article permettent.

13. Toutefois, la cour n'a fait application des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme précité relatives à la création de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement que pour justifier, par une motivation surabondante, l'annulation du plan local d'urbanisme litigieux en tant qu'il crée une zone AU destinée à la création d'un hameau de ce type dans le secteur de Cavalière, fondée sur ce que le site en cause présentait les caractéristiques d'un espace remarquable au sens de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen d'erreur de droit dans la prise en compte du SCOT doit être écarté comme inopérant. S'agissant de l'application du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme relatif à la préservation des sites et paysages remarquables :

14. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive européenne n° 79-409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages et, dans les départements d'outre-mer, les récifs coralliens, les lagons et les mangroves ". L'article R. 146-1 du même code, dans sa version alors applicable, définit une liste d'espaces à préserver en application de ces dispositions.

15. D'autre part, aux termes du II de l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable, le document d'orientations et d'objectifs du SCOT " détermine les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger. Il peut en définir la localisation ou la délimitation ".

16. Après avoir relevé que les éléments figurant au document d'orientations générales du SCOT Provence-Méditerranée relatifs aux espaces remarquables caractéristiques du littoral étaient insuffisamment précis faute notamment de mentionner les différentes catégories d'espaces remarquables énumérées par l'article R. 146-1 du code de l'urbanisme, c'est à tort, au vu des principes énoncés au point 8, que la cour en a déduit que la compatibilité du plan local d'urbanisme avec les dispositions du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme devait être appréciée sans tenir compte du SCOT.

17. Toutefois, il résulte des termes mêmes de son arrêt que, pour se prononcer sur le classement des parcelles situées dans le vallon de Saint-Clair aux abords du site de la cascade en secteur 1N (point 23), des parcelles non bâties cadastrées section BB n° 73 et 85 situées à La Fossette (point 27) et de la parcelle n° 256 située à Cavalière (point 35), la cour s'est référée aux espaces remarquables identifiés par les dispositions du SCOT relatives à ces espaces, en particulier les espaces naturels non bâtis du massif des Maures, pour l'application de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Par suite, les moyens tirés de ce qu'elle aurait entaché son arrêt d'une erreur de droit et de dénaturation en n'ayant pas tenu compte du SCOT pour l'application de ces dispositions doit être écarté. S'agissant de l'application du dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme relatif aux espaces boisés classés :

18. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le plan local d'urbanisme doit classer en espaces boisés, au titre de l'article L. 130-1 du présent code, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après consultation de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites ".

19. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, contrairement à ce que soutiennent la commune du Lavandou et le syndicat mixte SCOT Provence-Méditerranée, le SCOT Provence-Méditerranée alors applicable, notamment son document d'orientations générales, se borne à renvoyer aux plans locaux d'urbanisme applicables sur le territoire qu'il couvre le régime de protection applicable aux parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs au titre du dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme précité. Par suite, le moyen tiré de ce que la cour aurait entaché son arrêt d'erreur de droit en examinant la compatibilité du plan local d'urbanisme litigieux avec ces dispositions, sans tenir compte du SCOT, doit être écarté. En ce qui concerne la nature du contrôle de légalité opéré par la cour :