CAA de BORDEAUX, 26 avril 2021, n° 19BX01464

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Le Syndicat national de la publicité extérieure, l'Union pour la publicité extérieure et M. B... J... E..., par trois demandes distinctes, ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux l'annulation de la délibération du 22 décembre 2017 par laquelle le conseil communautaire de Bordeaux Métropole a approuvé le règlement local de publicité intercommunal ainsi qu'à titre subsidiaire, la désignation d'un expert s'agissant de la demande de M. E.... Par un jugement n°s 1801310, 1801407 et 1801463 du 14 février 2019, le tribunal administratif de Bordeaux, après avoir joint les trois demandes et admis les interventions de l'Union pour la publicité extérieure dans les instances n° 1801310 et 1801463, a rejeté leurs demandes. Procédure devant la cour : I. Sous le n° 19BX01464, par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 avril 2019, 5 juillet 2019 et 19 décembre 2019, l'Union pour la publicité extérieure, représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 14 février 2019 en ce qui la concerne ; 2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de Bordeaux Métropole du 22 décembre 2017 en tant qu'elle approuve les articles P.3.2.2, P.3.2.3, P.3.2.5, P.4a.2.2, P.4a.2.3, P.4b.2.2, P.4b.2.3, P.4b.2.5, P.5.2.2, P.5.2.3, P.5.2.5, P.6.2.2, P.6.2.3, P.6.2.5, P.7.2.2, P.7.2.3 et P.7.2.5, en ce qu'ils limitent le format des publicités, et les articles P.l.2.6, P.2a.2.6, P.2b.2.6, P.3.2.6, P.4a.2.6, P.4b.2.6, P.5.2.6, P.6.2.6 et P.7.2.6, en ce qu'ils réglementent la publicité de petit format intégrée dans les devantures commerciales, du RLPi de Bordeaux Métropole ; 3°) de mettre à la charge de Bordeaux Métropole une somme 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la minute du jugement ne comporte pas les signatures requises ; - le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de l'incompétence négative en ce que par la délibération attaquée, Bordeaux Métropole a approuvé les articles P.3.2.2, P.3.2.3, P.3.2.5, P.4a.2.2, P.4a.2.3, P.4b.2.2, P.4b.2.3, P.4b.2.5, P.5.2.2, P.5.2.3, P.5.2.5, P.6.2.2, P.6.2.3, P.6.2.5, P.7.2.2, P.7.2.3 et P.7.2.5 du nouveau RLPi, qui limitent le format des publicités, non pas en se référant à la surface de l'affiche ou de l 'écran publicitaire, mais à celle du dispositif tout entier, moulures comprises, en se croyant tenue de le faire au regard des exigences de la jurisprudence ; - Bordeaux Métropole a entaché sa délibération d'une erreur de droit en s'estimant à tort tenue d'abandonner la distinction initialement prévue dans le projet entre " surface utile " et " surface hors tout " ; - c'est à tort que le tribunal a jugé que les dispositions qui limitent le format des dispositifs publicitaires n'étaient pas de nature à porter une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et la liberté de publicité et d'affichage alors que dans le contexte de récession du marché publicitaire, le retrait et le remplacement de tous les dispositifs publicitaires seraient hors de proportion avec l'objectif de protection du cadre de vie poursuivi ; l'impossibilité matérielle d'installer des publicités de format de 8m2 dans les zones 1 à 6 du RLPi constitue en pratique une interdiction générale et absolue de ce type de publicité qui ne peut être justifiée par l'impératif de protection du cadre de vie ; le RLPi est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le RLPi attaqué est entaché d'une erreur de droit en ce que ses articles P.1.2.6, P.2a.2.6, P.2b.2.6, P.3.2.6, P.4a.2.6, P.4b.2.6, P.5.2.6, P.6.2.6 et P.7.2.6 réglementent la publicité de petit format intégrée dans les devantures commerciales alors qu'elle est exclusivement régie par l'article R. 581-57 du code de l'environnement ; - les dispositions du RLPi qui limitent le format des publicités méconnaissent le principe de proportionnalité au sens de la jurisprudence européenne dès lors qu'elles interdisent le maintien de la quasi-totalité des différents dispositifs publicitaires existants ; - la délibération attaquée est illégale en ce que le RLPi est entaché d'un vice de forme, son rapport de présentation méconnaissant les dispositions de l'article R. 581-73 du code de l'environnement. Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 septembre 2019 et 10 mars 2020, Bordeaux Métropole, représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'Union pour la publicité extérieure, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par l'Union pour la publicité extérieure ne sont pas fondés. II. Sous le numéro 19BX01493, par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 avril 2019, 20 avril 2020 et 6 octobre 2020, le Syndicat national de la publicité extérieure, représenté par Me H..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 14 février 2019 en ce qui le concerne ; 2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de Bordeaux Métropole du 22 décembre 2017 approuvant le règlement local de publicité intercommunal ; 3°) de mettre à la charge de Bordeaux Métropole une somme 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué est insuffisamment motivé sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont est entaché la délibération du fait que les nouvelles dimensions maximales des dispositifs publicitaires sont en contradiction avec les préconisations du rapport de présentation du règlement local de publicité intercommunal ; - c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure résultant de l'absence d'organisation d'une enquête publique complémentaire alors que la modification des surfaces maximales autorisées des dispositifs publicitaires résultant de la suppression de la distinction " surface utile " et " surface hors tout " remet en cause de par sa nature et son ampleur l'économie générale du projet de RLPi ; la modification porte sur la quasi intégralité des zones du plan et sur l'ensemble des dispositifs permettant d'accueillir de la publicité ; la finalité d'une telle modification est sans incidence sur la remise en cause de l'économie générale du projet et sur la nécessité d'organiser une nouvelle enquête ; - les modifications des règles de surface ne résultaient pas des résultats de l'enquête publique et ne pouvaient donc être adoptées sans nouvelle enquête ; l'avis des services de l'Etat du 13 janvier 2017 demandant la suppression de la distinction entre les notions de " surface utile " et " surface hors tout " n'impliquait pas la diminution des surfaces maximales autorisées (hors tout) telles qu'elles avaient été arrêtées dans le projet soumis à enquête ; la question de la suppression des surfaces maximales autorisées fixées à 2,5 m2, 5m2 et 10m2 n'a été évoquée ni dans les conclusions de la commission d'enquête ni par les observations recueillies lors de l'enquête publique, seul l'abandon de la distinction sémantique ayant été abordée ; - Bordeaux Métropole s'est crue à tort tenue d'abandonner la distinction initialement prévue dans le projet de règlement entre " surface utile " et " surface hors tout " et de limiter les surfaces maximales des dispositifs publicitaires, commettant ainsi une erreur de droit et entachant son règlement d'incompétence négative ; le tribunal qui n'a pas repris à son compte l'interprétation erronée de la jurisprudence du Conseil d'Etat, n'a pas tiré les conséquences de sa propre constatation et a entaché son jugement d'illégalité ; - la diminution des dimensions des dispositifs publicitaires est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle contredit le rapport de présentation du RLPi, n'est pas nécessaire et justifiée et en ce qu'elle a, au regard de son champ d'application géographique (toute la métropole) et matériel (tous types de dispositifs publicitaires), des conséquences disproportionnées sur l'activité économique des entreprises par rapport au but poursuivi ; c'est à tort que le tribunal n'a pas retenu l'atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté de publicité et d'affichage ; - l'article P.10 du règlement qui impose un recul d'au moins de 10 mètres pour l'implantation au sol des dispositifs publicitaires par rapport aux façades comportant des ouvertures sans distinction selon le type de construction ou de l'existence éventuelle d'un accord du propriétaire de la construction, applicable sur l'ensemble des zones, porte atteinte à la liberté du commerce et de publicité mais également au droit de propriété ; - en cas d'annulation du jugement, il appartiendra à la cour saisie par la voie de l'évocation ou de l'effet dévolutif d'accueillir les moyens tirés de la modification illégale du projet de règlement après enquête publique, de l'erreur manifeste d'appréciation en ce que le règlement porte une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté de publicité et d'affichage, de l'erreur de droit et de l'incompétence négative en ce que la Métropole s'est fondée sur des considérations de droit erronées, et de l'illégalité de l'article P.10 du RLPi ; - d'autres moyens sont de nature à attirer l'attention de la cour tels que l'insuffisance du rapport de présentation figurant dans le RLPi approuvé, l'irrégularité de la procédure d'adoption du RLPi en l'absence de preuve du respect des règles relatives à la consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, l'insuffisance de motivation des conclusions de la commission d'enquête publique ; - à défaut de publication régulière dans les mairies des communes sur le territoire desquelles il a vocation à s'appliquer dans les conditions prévues à l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme, le RLPi n'est pas opposable aux opérateurs publicitaires ; - le RLPi est illégal en ce qu'il crée une inégalité de traitement entre les dispositifs de publicité sur mobiliers urbains et les dispositifs de publicité classiques. Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 septembre 2019, 4 juin 2020 et 12 octobre 2020, Bordeaux Métropole, représentée Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du Syndicat national de la publicité extérieure la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par le Syndicat national de la publicité extérieure ne sont pas fondés. Par une intervention, enregistrée le 10 septembre 2020, la société Exterion Media, représentée par Me D..., demande à la cour de faire droit aux conclusions du Syndicat national de la publicité extérieure et à ce qu'une somme de 4 500 euros soit mise à la charge de Bordeaux Métropole en application au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération contestée est entachée d'un vice de procédure en ce que postérieurement à l'enquête publique, Bordeaux Métropole a modifié la plupart des limites dimensionnelles applicables aux publicités contenues dans son projet de RLPi, sans procéder à une nouvelle enquête publique ; l'introduction de nouvelles limites dimensionnelles " hors tout " postérieurement à la réalisation de l'enquête publique a modifié l'économie générale du projet de RLPi ; - elle méconnaît le principe d'égalité en instaurant une discrimination illégale en faveur du mobilier urbain dès lors que le règlement prévoit que la surface des publicités apposées sur le mobilier urbain s'apprécie en se référant à la surface utile alors que la surface des autres publicités se calcule hors tout. III. Sous le n° 19BX01500, par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 avril 2019, 16 août 2019 et 21 octobre 2019, M. E..., représentée par la SCP Puybaraud Michel, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 14 février 2019 en ce qui le concerne ; 2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de Bordeaux Métropole du 22 décembre 2017 approuvant le règlement local de publicité intercommunal en tant qu'il définit une zone 4b à compter du cimetière de Gradignan jusqu'au 141-143 cours du Général de Gaulle ; 3°) à titre subsidiaire, de désigner un expert ou de se déplacer sur les lieux en application de l'article R. 622-1 du code de justice administrative ; 4°) de mettre à la charge de Bordeaux Métropole les entiers dépens. Il soutient que : - en s'abstenant de communiquer le mémoire en défense du 19 décembre 2018 alors qu'il comportait une modification des frais d'instance demandés, le tribunal a méconnu le principe du contradictoire et le droit à un procès équitable consacré par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, entachant son jugement d'irrégularité ; - en autorisant en zone 4B, les publicités d'une surface de 8 m2 sur le seul mobilier urbain, l'article P.4B.2.4 crée une discrimination à l'égard des propriétaires privés et porte atteinte au principe d'égalité et à la libre concurrence ; cette règlementation d'affichage par sa restriction dans le seul intérêt de Bordeaux Métropole, crée une position dominante ; - le RLPi porte atteinte à son droit de propriété tel que protégé par l'article 1er du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi qu'à la liberté d'expression et d'affichage protégé par l'article 10 de la même convention ; - le classement en zone 4B du secteur compris entre le cimetière de Gradignan et le 143 cours du Général de Gaulle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que cette zone ne constitue pas une zone résidentielle mais un axe structurant à grande circulation constitué à plus de 80 % de commerces et de bureau, la ville de Gradignan ne disposant pas à proprement parler d'un centre-ville ; ce classement est constitutif d'un détournement de pouvoir dans le seul but d'éliminer les seuls dispositifs publicitaires lui appartenant et situés aux 76 et 141-143 cours du Général de Gaulle. Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 juillet 2019 et 18 septembre 2019, Bordeaux Métropole, représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de de M. E..., en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués par M. E... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A... I..., - les conclusions de Mme F... perdu, rapporteure publique, - les observations de Me H..., représentant le Syndicat national pour la publicité extérieure, et Me C..., représentant Bordeaux Métropole. Une note en délibéré présentée pour le Syndicat national pour la publicité extérieure a été enregistrée le 15 mars 2021. Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n° 19BX01464, 19BX01493 et 19BX01500 sont dirigées contre un même jugement et présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

2. Par délibération du 22 mars 2013, le conseil communautaire de Bordeaux Métropole a prescrit l'élaboration d'un règlement local de publicité intercommunal (RLPi) et a défini ses objectifs et modalités de concertation. Par délibération du 22 décembre 2017, il a adopté le règlement local de publicité intercommunal. Par jugement n°s 1801310, 1801407 et 1801463 du 14 février 2019, le tribunal administratif de Bordeaux saisi par le Syndicat national de la publicité extérieure, l'Union pour la publicité extérieure et M. E..., après avoir joint les trois demandes et admis les interventions de l'Union pour la publicité extérieure dans les instances n° 1801310 et 1801463, a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de la délibération du 22 décembre 2017. Le Syndicat national de la publicité extérieure, l'Union pour la publicité extérieure et M. E... relèvent appel de ce jugement. Sur l'intervention de la société Exterion Média :

3. La société Exterion Média qui a pour activité la commercialisation d'espaces publicitaires, l'affichage et l'installation d'enseignes et pré-enseignes, justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation du jugement attaqué. Ainsi, son intervention dans l'instance n° 19BX01493 doit être admise. Sur la régularité du jugement :

4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ".

5. Il ressort des pièces du dossier que le jugement attaqué a été signé conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée à l'Union pour la publicité extérieure ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement.

6. En deuxième lieu, si le Syndicat national pour la publicité extérieure soutient que les premiers juges n'ont pas suffisamment répondu au moyen tiré de ce que les nouvelles dimensions maximales des dispositifs publicitaires approuvées sont en contradiction avec les préconisations du rapport de présentation du règlement local de publicité intercommunal, toutefois, le tribunal qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments du Syndicat national de la publicité extérieure, a suffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le règlement, auquel se rattachait une telle argumentation.

7. En troisième lieu, contrairement à ce que soutient l'Union pour la publicité extérieure, les premiers juges ont répondu au moyen tiré de l'incompétence négative résultant de l'approbation des dispositions du nouveau RLPi qui limitent le format des dispositifs publicitaires au point 6 du jugement attaqué. Par suite, le tribunal n'a pas omis de se prononcer sur ce moyen.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " (...) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (...). / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ".