CAA de BORDEAUX, 5 avril 2022, n° 20BX00150

Vu la procédure suivante : Procédure antérieure : La commune du Pian-Médoc a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 8 décembre 2017 par lequel le préfet de la A... a constaté sa carence, en application des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans la réalisation de logements locatifs sociaux au titre de la période triennale 2014-2016 ainsi que l'arrêté du 16 avril 2018 par lequel le préfet de la A... a complété l'arrêté du 8 décembre 2017 en précisant les secteurs de la commune dans lesquels la délivrance des autorisations d'urbanisme est réservée à l'Etat et de condamner l'Etat à lui rembourser les sommes versées au titre du prélèvement majoré. Par un jugement n° 1802090, 1802495 du 21 novembre 2019, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 19 janvier 2020 et un mémoire enregistré le 11 mars 2021, la commune du Pian-Médoc, représentée par Me Borderie, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 21 novembre 2019 ; 2°) d'annuler les arrêtés préfectoraux contestés ; 3°) d'enjoindre sous astreinte à l'Etat de lui rembourser la somme de 476 170 euros avec intérêts légaux à chaque échéance ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte ; une lettre du secrétaire général du ministère de l'intérieur ne peut valoir décision de prise de fonctions ni prévaloir sur un décret ministériel et sur sa publicité ; - il n'est pas établi que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement ait rendu un avis, comme cela est exigé par l'article R. 362-2-5° du code de la construction et de l'habitation ; l'avis n'est pas produit ; - le tribunal n'a pas vérifié si la consultation, à la supposer établie, a été loyale et sincère, c'est-à-dire si l'organisme consulté a été mis en mesure d'émettre un avis en connaissance de cause ; même si la commune n'a pas demandé à être entendue par le comité, elle était en droit d'espérer un avis effectif, éclairé et ne reposant pas sur les seuls éléments partiaux fournis par l'Etat ; - il n'est pas avéré que la commission nationale instituée par l'article L. 302-9-1-1 II du code de la construction et de l'habitation ait rendu des avis ; le tribunal aurait dû le vérifier ; - le tribunal ne pouvait sans erreur de droit juger qu'il importait peu que les avis rendus aient été rendus ou non dans le respect du contradictoire en application de l'article L. 302-9-1-2 II alinéa 2 du code de la construction et de l'habitation ; dès lors que la commission nationale a été saisie, elle devait respecter le contradictoire vis-à-vis de la commune en lui permettant de présenter des observations, orales ou écrites ; il s'agit d'une formalité substantielle ; ce n'est pas parce qu'une consultation est facultative qu'elle ne doit pas être conduite dans le respect du contradictoire quand il est exigé ; - la portée de l'arrêté est indéterminée en ce que l'article 4 bis ne définit pas clairement l'étendue de la concurrence de compétence ; - l'arrêté méconnaît le texte applicable en rattachant à la période triennale 2011-2013 et non à la période 2014-2016 la réalisation des 30 logements du Domaine des noisetiers, dès lors qu'il convient de se référer au seul critère des projets réalisés et non au critère des projets financés comme l'a fait le préfet en se prévalant de la recommandation d'une instruction technique sans aucune portée réglementaire ; - le préfet n'a pas tenu compte des difficultés rencontrées par la commune, contrairement à ce que prévoit l'article L. 302-9-1 alinéa 2 du code de la construction et de l'habitation, ce qui traduit la partialité de l'Etat ; les obstacles rencontrés par la commune n'ont jamais fait l'objet d'une évaluation ; les difficultés de la commune n'ont pas été portées à la connaissance du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et de la commission nationale du logement social ; - la sanction prononcée est inadéquate et disproportionnée ; si les 30 logements du Domaine des noisetiers avaient été intégrés dans la période concernée, la carence aurait été fortement relativisée ; elle s'établirait à 32 logements, alors que les majorations prélevées sur les exercices 2017, 2018 et 2019 s'élèvent à 476 170 euros ; s'il avait été tenu compte des légitimes contraintes d'urbanisme pesant sur la commune et de la loyale gestion de la préemption urbaine, aucune carence n'aurait dû être constatée ; le préfet reconnaît avoir refusé de conclure un contrat de mixité sociale qui aurait pourtant permis d'atteindre les objectifs de réalisation de logements sociaux, en se prévalant d'un désaccord entre la commune et un opérateur alors que rien ne corrobore un tel désaccord ; le préfet s'appuie également sur la lenteur de la révision du plan local d'urbanisme alors qu'il reconnaît lui-même la complexité d'une telle procédure et que c'est l'Etat qui a imposé la réalisation d'une évaluation environnementale ; le préfet ne démontre pas non plus que les nouvelles règles du plan local d'urbanisme ne permettraient pas de dégager les surfaces disponibles pour construire des logements sociaux ; la sanction est contreproductive dès lors qu'elle éloigne fonctionnellement la prise de décision en matière d'autorisations de construire et qu'elle crée une complexification bureaucratique dissuasive ; l'allégation d'un ratio de demandes par rapport aux attributions supérieur à celui de la A... est théorique, non justifiée et insuffisante pour justifier la décision prise ; les contraintes pesant sur la commune résultent également de la dynamique démographique conjuguée à une baisse des dotations de l'Etat, du prix dissuasif du foncier et du manque de réactivité de l'Etat et du bailleur social dans l'exercice du droit de préemption urbain ; le coefficient de majoration est de 4 sur une échelle légale de 5 ; la charge financière de la commune a augmenté de ce fait de 265 % sur la période de trois ans ; cette charge est excessive en admettant même que la carence soit de 62 logements d'autant que le rattrapage sur la période triennale suivante a été de 62 logements ; l'Etat vient d'admettre que l'échéance de 2025 est irréalisable puisqu'un projet de loi prévoit de reporter l'échéance à 2031. Par un mémoire enregistré le 11 janvier 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - le moyen tiré de la méconnaissance du contradictoire doit être écarté comme inopérant ; - les autres moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Elisabeth Jayat, - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public, - et les observations de Me Borderie, représentant la commune du Pian-Médoc. Une note en délibéré présentée par Me Borderie pour la commune du Pian-Médoc, a été enregistrée le 9 mars 2022. Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 8 décembre 2017, le préfet de la A... a prononcé la carence de la commune du Pian-Médoc pour méconnaissance de son objectif de réalisation de logements locatifs sociaux au titre de la période triennale de 2014 à 2016. Par un nouvel arrêté du 16 avril 2018 complétant le précédent, il a fixé les secteurs de la commune dans lesquels l'autorité administrative de l'Etat se substitue au maire du Pian-Médoc pour délivrer les autorisations d'urbanisme autres que pour les maisons individuelles. La commune du Pian-Médoc fait appel du jugement du 21 novembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces deux arrêtés et à la condamnation de l'Etat à lui rembourser les sommes versées au titre du prélèvement majoré. Sur le cadre du litige :

2. En application de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, la commune du Pian-Médoc est soumise à l'obligation d'atteindre un taux de 25 % de logements locatifs sociaux. Selon l'article L. 302-7 du même code, il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5. L'article L. 302-8 du même code prévoit que pour atteindre le taux mentionné à l'article L. 302-5, le représentant de l'Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale. Aux termes de l'article L. 302-9-1 de ce code : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d'application, le transfert à l'Etat des droits de réservation mentionnés à l'article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l'obligation pour la commune de communiquer au représentant de l'Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7 (...) L'arrêté du représentant de l'Etat dans le département peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. / Lorsqu'il a constaté la carence d'une commune en application du présent article, le représentant de l'Etat dans le département peut conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou l'acquisition des logements sociaux nécessaires à la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l'habitat ou déterminés en application du I de l'article L. 302-8 (...) ".

3. En application de ces dispositions, le préfet de la A... a prononcé la carence de la commune du Pian-Médoc, a fixé à 4, sur un maximum de 5, le coefficient de majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation et a fixé la liste des secteurs de la commune dans lesquels les autorisations d'urbanisme seraient délivrées par l'Etat. Ainsi que le prévoit l'article L. 302-9-1 précité de ce code, le recours de la commune du Pian-Médoc dirigé contre les arrêtés préfectoraux des 8 décembre 2017 et 16 avril 2018 et tendant au remboursement du prélèvement majoré relève d'un contentieux de pleine juridiction. Sur la légalité des arrêtés contestés :

4. Un préfet recevant une nouvelle affectation territoriale demeure compétent dans le département où il était en fonctions tant qu'il n'a pas été installé dans ses nouvelles fonctions et que son successeur n'a pas lui-même été installé.

5. L'arrêté du 8 décembre 2017 est signé par M.D..., préfet de la région Nouvelle-Aquitaine, préfet de la A.... M. B... a été nommé préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, préfet des Bouches-du-Rhône, par décret du 22 novembre 2017 publié le 23 novembre 2017 au Journal officiel de la République française. Son successeur, M. C..., nommé préfet de la région Nouvelle Aquitaine, préfet de la A..., par décret du même jour, a été installé dans ses nouvelles fonctions le 11 décembre 2017, ainsi que cela résulte du courrier du 28 novembre 2017 du secrétaire général du ministère de l'intérieur produit au dossier de première instance n° 1802495. Jusqu'à cette date, alors que M. B... n'avait pas été lui-même installé dans ses nouvelles fonctions et qu'aucune décision de l'autorité supérieure ne l'avait invité à cesser celles qu'il exerçait dans le département, il demeurait compétent pour prendre toutes mesures entrant dans les attributions du préfet de la A.... Par suite, la commune du Pian-Médoc n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 8 décembre 2017 est entaché d'incompétence.

6. A la demande de la cour, la ministre a produit le compte-rendu du comité régional de l'habitat et de l'hébergement du 18 juillet 2017, aux termes duquel il apparaît que le comité a émis un avis favorable à la déclaration de carence notamment de la commune du Pian-Médoc et au taux de majoration du prélèvement de 4. La commune requérante n'est pas fondée à soutenir que le comité n'aurait pas été consulté, comme cela est exigé par l'article R. 362-2-5° du code de la construction et de l'habitation. La ministre a également produit, à la demande de la cour, les avis du 26 juillet et 18 octobre 2017 de la commission nationale instituée par l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation. La commune ne peut, dès lors, valablement soutenir que la commission n'aurait pas été consultée.

7. Il ne résulte d'aucun élément de l'instruction et notamment pas des termes des avis mentionnés ci-dessus du comité régional et de la commission nationale, que ces avis n'auraient pas été éclairés ni rendus de manière impartiale, quand bien même le courrier d'observations adressé par la commune au préfet le 7 avril 2017 n'aurait pas été porté à la connaissance de ces organismes, ce qu'aucun texte ne prévoit, l'article R. 362-2 du code de la construction et de l'habitation prévoyant seulement que le comité, composé notamment d'un collège de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements en application de l'article R. 362-3 du même code, est consulté au vu des bilans triennaux prévus à l'article L. 302-9.

8. Comme le soutient la commune du Pian-Médoc, lorsqu'une autorité compétente demande, sans y être légalement tenue, l'avis d'un organisme consultatif sur un projet de décision, elle doit procéder à cette consultation dans des conditions régulières. Toutefois, si les dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation prévoient que la décision prononçant la carence d'une commune pour méconnaissance de son objectif de réalisation de logements locatifs sociaux peut intervenir, le cas échéant, après avis de la commission nationale mentionnée à l'article L. 302-9-1-1 du même code, aucune disposition ne prévoit que la commune concernée doive être mise en mesure d'être entendue ou de présenter des observations devant cette commission dans le cadre de la procédure conduisant à l'arrêté de carence. L'audition par la commission nationale du maire de la commune concernée, prévue par le II de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, ne concerne pas cette procédure mais seulement la procédure visant à apprécier, au vu des circonstances ayant prévalu au cours d'une période triennale, si des raisons objectives justifient que la commune n'ait pas respecté l'obligation résultant des objectifs fixés pour cette période et, dans l'affirmative, à modifier les objectifs de la période triennale qui est en cours à la date à laquelle le ministre se prononce ou, s'ils sont déjà fixés, ceux d'une période ultérieure. Par suite, la commune du Pian-Médoc n'est pas fondée à soutenir que les arrêtés de carence contestés ont été rendus sur une procédure de consultation irrégulière faute pour la commission nationale de l'avoir mise en mesure de présenter des observations écrites ou orales.

9. Il résulte des termes précités de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation que la procédure de déclaration de carence vise à constater qu'une commune n'a pas atteint, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 du même code. Toutefois, il résulte également de ces dispositions que le représentant de l'Etat dans le département prononce la carence de la commune en tenant compte, notamment, " des projets de logements sociaux en cours de réalisation ". Eu égard à l'objet du texte, qui vise à la réalisation d'un objectif global à atteindre au moyen de mesures permettant la réalisation d'objectifs partiels par périodes triennales, les projets de construction de logements dont l'état d'avancement est suffisant pour garantir leur réalisation peuvent légalement être regardés comme des projets en cours de réalisation au sens de ces dispositions malgré l'absence de commencement des travaux. Les projets de logements ainsi pris en compte au titre d'une période triennale ne peuvent alors être retenus pour apprécier le respect de l'objectif de la période triennale suivante au cours de laquelle leur réalisation matérielle intervient.

10. Pour prononcer la carence de la commune, le préfet de la A... a retenu qu'au titre de la période triennale 2014-2016, l'objectif quantitatif assigné à la commune au titre de la période triennale était de 101 logements locatifs sociaux et que le bilan triennal faisait apparaître la réalisation de 39 logements sociaux seulement, soit un taux de réalisation de l'objectif de 39 %, ne tenant pas compte du programme de 30 logements sociaux du " Domaine des noisetiers ", ce programme, dont le financement avait été arrêté au cours de la période triennale précédente 2011-2013, ayant été pris en compte au titre de cette période pour apprécier le niveau de non-réalisation des objectifs assignés à la commune. Il ne résulte d'aucun élément de l'instruction que ce projet n'aurait pas été suffisamment avancé pour être regardé comme un projet en cours de réalisation lors de la période triennale 2011-2013. Ainsi, et compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, le préfet de la A..., en ne tenant pas compte de ce programme au titre de la période triennale en litige, n'a pas entaché ses décisions d'erreur de droit et n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation.