CAA de PARIS, 5 décembre 2022, n° 22PA00280

Vu la procédure suivante : I. Par une requête enregistrée le 19 janvier 2022 sous le n° 22PA00280 et des mémoires enregistrés les 22 juin, 17 août, 20 septembre et 18 novembre 2022, l'Union des entreprises de proximité (U2P), représentée par Me Leprêtre, demande à la Cour : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion du 18 novembre 2021 fixant la liste des organisations professionnelles d'employeurs reconnues représentatives au niveau national et interprofessionnel en tant qu'il fixe, en son article 2, le poids respectif du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) et de l'U2P au niveau interprofessionnel, pour l'opposition à l'extension des accords collectifs prévue au titre de l'article L. 2261-19 du code du travail ; 2°) d'ordonner à l'administration de communiquer la liste des organisations adhérentes au MEDEF et à la CPME ainsi que les attestations des commissaires aux comptes relatives au nombre de salariés employés par les entreprises adhérentes et aux cotisations exigées de l'ensemble des adhérents ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que, d'une part, l'avis des membres du Haut conseil du dialogue social (HCDS) n'a pas été régulièrement recueilli par la ministre du travail et, d'autre part, la composition du HCDS est irrégulière ; l'une des personnalités qualifiées nommées par l'arrêté du 4 juillet 2019 relatif à la composition du HCDS n'était ni présente ni représentée et quatre personnes représentant la direction générale du travail ont participé à la séance du 7 juillet 2021 alors qu'elles n'étaient pas nommées en qualité de représentants de la ministre chargée du travail ; ces irrégularités l'ont privée d'une garantie ; - l'article L. 2152-6 du code du travail ne prévoyant pas que le poids des organisations professionnelles d'employeurs reconnues représentatives au titre du droit à opposition prévu par l'article L. 2261-19 du même code doit être fixé par l'arrêté fixant la liste des organisations professionnelles d'employeurs reconnues représentatives, l'article 2 de l'arrêté en litige est entaché d'erreur de droit, voire d'incompétence ; - les adhérents de l'organisation Nexem ne pouvaient pas être pris en compte pour le calcul de l'audience de la CPME ; ils interviennent dans le secteur de l'économie sociale et solidaire qui ne peut être considéré comme un champ couvert par les organisations professionnelles d'employeurs au niveau national et interprofessionnel au sens du 2° de l'article L. 2152-4 du code du travail ; en outre, les adhérents de l'organisation Nexem sont essentiellement des associations à but non lucratif et non des " entreprises patrimoniales ", de sorte que cette organisation ne peut pas être adhérente à la CPME qui, en vertu de ses statuts, défend les intérêts des " entreprises patrimoniales " ; elle n'a pas rendu publique son adhésion à la CPME avant le 31 décembre 2019 en méconnaissance de l'article R. 2152-9 du code du travail ; également adhérente à l'Union des employeurs de l'économie sociale et solidaire (UDES), elle ne peut être simultanément prise en considération au niveau multi-professionnel et au niveau interprofessionnel ; - les adhérents de la Fédération nationale des auto-entrepreneurs (FNAE) ne pouvaient pas davantage être pris en compte pour le calcul de l'audience de la CPME dès lors que cette fédération, qui n'a pas compétence pour conclure des conventions et des accords collectifs de travail, ne peut pas être qualifiée d'organisation professionnelle d'employeurs ; elle représente des auto-entrepreneurs et des micro-entrepreneurs qui, par définition, ne sont pas des employeurs et n'ont pas pour finalité de le devenir ; elle défend ainsi un régime fiscal et social mais ne défend, ni ne représente les intérêts collectifs d'une profession ou d'un ou plusieurs métiers ; en outre, tous les adhérents de la FNAE ne versent pas une cotisation témoignant de la réalité de leur adhésion ; par ailleurs, ses statuts ne lui donnent aucune compétence pour conclure des conventions et des accords collectifs de travail ; elle ne respecte pas l'obligation de transparence financière prévue par l'article L. 2151-1 du code du travail ; - les adhérents de la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne (FEHAP) relèvent de l'économie sociale et solidaire et ne sont pas des " entreprises patrimoniales ", de sorte qu'ils ne peuvent être pris en compte pour le calcul de l'audience de la CPME ; la FEHAP n'a pas rendu publique son adhésion à la CPME avant le 31 décembre 2019 en méconnaissance de l'article R. 2152-9 du code du travail ; - la Chambre syndicale de la sophrologie et AGA France, organisations adhérentes à la Chambre nationale des professions libérales (CNPL), ne pouvaient pas être prises en compte pour le calcul de l'audience de la CPME dès lors que la CNPL ne remplit pas les critères de transparence financière et d'indépendance financière prévus par l'article L. 2151-1 du code du travail ; - la prise en compte des effectifs de la Chambre syndicale de sophrologie et de Vision Expert pour le calcul de l'audience de la CNPL au profit de la CPME est irrégulière eu égard au faible montant de la cotisation versée par ses adhérents ; - les effectifs d'AGA France ne pouvaient pas être pris en compte pour le calcul de l'audience de la CNPL au profit de la CPME dès lors que ses adhérents sont exclusivement des clients et ne peuvent pas être assimilés à des entreprises adhérentes ; - en l'espèce, se trouvent réunies les conditions fixées par la jurisprudence pour que l'administration soit considérée comme tenue de verser au débat l'ensemble des documents l'ayant conduit à déterminer les audiences du MEDEF, de la CPME et de l'U2P. Par des mémoires enregistrés les 1er avril, 21 juin, 29 juillet, 29 août et 15 novembre 2022, la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), représentée par Mes Navarro et Chézé-Dartencet, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par l'U2P ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense enregistrés les 12 juillet, 26 septembre et 17 novembre 2022, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) de rejeter la requête ; 2°) à titre subsidiaire, si la Cour annule l'arrêté du 18 novembre 2021, de différer les effets de cette annulation jusqu'au terme d'une période de dix mois. Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par une ordonnance en date du 17 novembre 2022, le président de la 8ème chambre a reporté la clôture de l'instruction au 18 novembre 2022 à 18 h. II. Par une requête enregistrée le 20 janvier 2022 sous le n° 22PA00294 et des mémoires enregistrés les 27 avril, 11 juillet, 6 septembre et 15 novembre 2022, le Mouvement des entreprises de France (MEDEF), représenté par la SCP Célice-Texidor-Perier, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté de la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion du 18 novembre 2021 fixant la liste des organisations professionnelles d'employeurs reconnues représentatives au niveau national et interprofessionnel ; 2°) d'enjoindre au ministre chargé du travail de prendre un nouvel arrêté, dans un délai de deux mois, après avoir procédé à une correction de la mesure d'audience en neutralisant les adhésions à la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) de l'organisation Nexem, de la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne (FEHAP) et de la Fédération nationale des auto-entrepreneurs (FNAE) ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que le Haut conseil du dialogue social (HCDS) n'a été ni informé, ni consulté par la ministre chargée du travail de manière à ce que les avis émis par ses membres soient pris en compte ; - les adhérents de l'organisation Nexem ne pouvaient pas être pris en compte pour le calcul de l'audience de la CPME ; l'organisation Nexem fédère des associations à but non lucratif dont l'activité relève de l'économie sociale et solidaire, laquelle ne peut être considérée comme un champ couvert par les organisations interprofessionnelles d'employeurs au sens du 2° de l'article L. 2152-4 du code du travail ; en application de l'article L. 2152-2 de ce code, une même organisation ne peut pas relever à la fois du niveau national et multi-professionnel désigné par la loi et du niveau national et interprofessionnel, lesquels sont des niveaux concurrents ; or, l'organisation Nexem est toujours adhérente à l'Union des employeurs de l'économie sociale et solidaire (UDES), qui est l'organisation représentative au niveau national et multi-professionnel de l'économie sociale et solidaire ; en outre, la CPME, qui, en vertu de ses statuts, défend les intérêts des " entreprises patrimoniales ", n'a pas vocation à représenter des associations qui n'ont pas de capital social sur lequel les membres disposeraient d'un droit de propriété ou de créance ; l'organisation Nexem n'a pas rendu publique son adhésion à la CPME avant le 31 décembre 2019 en méconnaissance de l'article R. 2152-9 du code du travail ; - les adhérents de la FEHAP ne pouvaient pas être pris en compte pour le calcul de l'audience de la CPME ; la FEHAP n'a pas rendu publique son adhésion à la CPME avant le 31 décembre 2019 en méconnaissance de l'article R. 2152-9 du code du travail ; son activité relève de l'économie sociale et solidaire qui ne peut être considérée comme un champ couvert par les organisations interprofessionnelles d'employeurs au sens du 2° de l'article L. 2152-4 du code du travail ; en outre, la CPME, qui en vertu de ses statuts, défend les intérêts des " entreprises patrimoniales ", n'a aucune vocation à représenter des associations qui n'ont pas de capital social sur lequel les membres disposeraient d'un droit de propriété ou de créance ; - les adhérents de la FNAE ne pouvaient pas être pris en compte pour le calcul de l'audience de la CPME dès lors que la FNAE ne peut pas être considérée comme une organisation professionnelle d'employeurs au motif qu'elle n'est pas une association d'employeurs mais d'auto-entrepreneurs et que ses statuts ne lui donnent pas compétence pour conclure des conventions et accords collectifs ; la ministre était tenue de s'assurer de ces éléments en présence d'un doute sérieux quant à la réalité des adhésions et de l'activité professionnelle des adhérents revendiqués par la FNAE et ne pouvait refuser d'exercer tout contrôle au motif que les adhésions relèveraient d'attestations établies par un commissaire aux comptes ; par ailleurs, aucune distinction n'est opérée dans les statuts de la FNAE entre les adhérents qui exercent une activité professionnelle et ceux qui n'exercent pas une telle activité et ainsi ne peuvent être qualifiés d'entreprise ; la procédure d'adhésion à la FNAE, qui se borne au paiement de la cotisation en ligne, ne permet pas de s'assurer de la réalité de l'adhésion, ni de la qualité de professionnel de l'adhérent. Par des mémoires en défense enregistrés les 1er avril, 16 juin, 29 juillet, 1er août et 15 novembre 2022, la Confédération des petites et moyennes entreprises, représentée par Mes Navarro et Chézé-Dartencet, conclut au rejet de la requête du MEDEF et des conclusions présentées par l'Union des entreprises de proximité (U2P). Elle soutient que les moyens soulevés par le MEDEF et par l'U2P ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense enregistrés les 12 juillet, 26 septembre et 17 novembre 2022, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) de rejeter la requête ; 2°) à titre subsidiaire, si la Cour annule l'arrêté du 18 novembre 2021, de différer les effets de cette annulation jusqu'au terme d'une période de dix mois. Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par des mémoires enregistrés les 12 juillet et 17 août 2022, l'Union des entreprises de proximité, représentée par Me Leprêtre, conclut à l'annulation de l'article 2 de l'arrêté du 18 novembre 2021 fixant la liste des organisations professionnelles d'employeurs reconnues représentatives au niveau national et interprofessionnel. Elle soulève les mêmes moyens que dans l'instance n° 22PA00280. Par une ordonnance en date du 17 novembre 2022, le président de la 8ème chambre a reporté la clôture de l'instruction au 18 novembre 2022 à 18 h.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code du travail ; - la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 ; - le décret n° 2020-875 du 15 juillet 2020 ; - le décret n° 2020-927 du 29 juillet 2020 ; - l'arrêté du 4 juillet 2019 portant nomination au Haut conseil du dialogue social ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de la nouvelle audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 21 novembre 2022 : - le rapport de Mme E..., - les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique, - les observations de Me Leprêtre, avocat de l'Union des entreprises de proximité, - les observations de Me Celice, avocat du Mouvement des entreprises de France, et de Mme D..., représentante du MEDEF, - les observations de Me Navarro, avocat de la Confédération des petites et moyennes entreprises, - et les observations de MM. Broussillon, Ferhi et Hervé, représentants du ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 18 novembre 2021, la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion a, à son article 1er, reconnu représentatives au niveau national et interprofessionnel, au titre des organisations professionnelles d'employeurs, le Mouvement des entreprises de France (MEDEF), la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) et l'Union des entreprises de proximité (U2P) et, à son article 2, fixé au niveau interprofessionnel, pour l'opposition à l'extension des accords collectifs prévue par l'article L. 2261-19 du code du travail, le poids de ces trois organisations professionnelles d'employeurs respectivement à 66,33 %, 28,64 % et 5,03 %. Par la requête enregistrée sous le n° 22PA00280, l'U2P demande l'annulation de l'article 2 de cet arrêté. Par la requête enregistrée sous le n° 22PA00294, le MEDEF demande l'annulation des articles 1er et 2 de ce même arrêté.

2. Les deux requêtes présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même arrêt. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne le cadre juridique du litige :

3. Aux termes de l'article L. 2152-6 du code du travail : " Après avis du Haut Conseil du dialogue social, le ministre chargé du travail arrête la liste des organisations professionnelles d'employeurs reconnues représentatives par branche professionnelle et des organisations professionnelles d'employeurs reconnues représentatives au niveau national et interprofessionnel ou multi-professionnel. A cette fin, il vérifie que les critères définis au présent chapitre sont respectés et s'assure notamment que le montant des cotisations versées par les entreprises et, le cas échéant, les organisations professionnelles adhérentes est de nature à établir la réalité de leur adhésion ".

4. L'article L. 2151-1 du code du travail dispose que : " I. La représentativité des organisations professionnelles d'employeurs est déterminée d'après les critères cumulatifs suivants : / 1° Le respect des valeurs républicaines ; / 2° L'indépendance ; / 3° La transparence financière ; / 4° Une ancienneté minimale de deux ans dans le champ professionnel et géographique couvrant le niveau de négociation. Cette ancienneté s'apprécie à compter de la date de dépôt légal des statuts ; / 5° L'influence, prioritairement caractérisée par l'activité et l'expérience ; / 6° L'audience, qui se mesure en fonction du nombre d'entreprises volontairement adhérentes ou de leurs salariés soumis au régime français de sécurité sociale et, selon les niveaux de négociation, en application du 3° des articles L. 2152-1 ou L. 2152-4. / II. Pour l'application du présent titre, sont considérées comme des organisations professionnelles d'employeurs les syndicats professionnels d'employeurs mentionnés à l'article L. 2131-1 et les associations d'employeurs mentionnées à l'article L. 2231-1 ". Aux termes de l'article L. 2152-4 du même code : " Sont représentatives au niveau national et interprofessionnel les organisations professionnelles d'employeurs : / 1° Qui satisfont aux critères mentionnés aux 1° à 5° de l'article L. 2151-1 ; / 2° Dont les organisations adhérentes sont représentatives à la fois dans des branches de l'industrie, de la construction, du commerce et des services ; / 3° Dont les entreprises et les organisations adhérentes à jour de leur cotisation représentent soit au moins 8 % de l'ensemble des entreprises adhérant à des organisations professionnelles d'employeurs satisfaisant aux critères mentionnés aux 1° à 4° de l'article L. 2151-1 et ayant fait la déclaration de candidature prévue à l'article L. 2152-5, soit au moins 8 % des salariés de ces mêmes entreprises. Le nombre d'entreprises adhérant à ces organisations, ainsi que le nombre de leurs salariés, sont attestés, pour chacune d'elles, par un commissaire aux comptes, qui peut être celui de l'organisation, dans des conditions déterminées par voie réglementaire. La mesure de l'audience s'effectue tous les quatre ans. / Lorsqu'une organisation professionnelle d'employeurs adhère à plusieurs organisations professionnelles d'employeurs ayant statutairement vocation à être présentes au niveau national et interprofessionnel, elle répartit entre ces organisations, pour permettre la mesure de l'audience prévue au présent article, ses entreprises adhérentes. (...) ".