CAA de BORDEAUX, 2 mars 2023, n° 21BX03224

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'indivision B..., la SARL Piquey-Nord et la SARL Piquey Sud ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 18 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de Lège-Cap-Ferret a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section BN n°75, 79, 80, 81, 83, 84 et 112 en zone naturelle, les grève d'une servitude d'espace boisé classé et grève certaines parties de ces parcelles d'une servitude espace vert protégé ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux formé le 10 septembre 2019. Par un jugement n° 2000070 du 27 mai 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 22 juillet 2021 et un mémoire enregistré le 19 octobre 2022, l'indivision B..., la SARL Piquey-Nord et la SARL Piquey Sud, représentées par Me Dunyach, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 27 mai 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 18 juillet 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Lège-Cap-Ferret en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section BN n°75, 79, 80, 81, 83, 84 et 112 en zone naturelle, les grève d'une servitude d'espace boisé classé et grève certaines parties de ces parcelles d'une servitude espace vert protégé ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Lège-Cap-Ferret la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les avis d'enquête ne comportaient pas les informations prévues par l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme relatives à l'étude environnementale ; - les conseillers municipaux ont été insuffisamment informés sur les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique en violation des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; la circonstance que les modifications pourraient être déduites par comparaison ne saurait pallier l'insuffisance de la note de synthèse compte tenu du volume des documents à comparer ; - les modifications intervenues postérieurement à l'enquête publique, étaient de nature à porter atteinte à l'économie général du plan et nécessitaient une reprise de la procédure au stade de la concertation et du débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable, un nouvel arrêt de projet de PLU, une nouvelle saisine des personnes publiques associées et une nouvelle enquête publique ; - le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ne comporte aucune orientation générale concernant les loisirs en méconnaissance de L. 151-5 du code de l'urbanisme ; - le rapport de présentation ne satisfait pas aux exigences de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ; il est substantiellement insuffisant en ce qui concerne les enjeux liés au vieillissement de la population, et ne prévoit pas la construction de nouvelles structures permettant d'accueillir les personnes âgées alors que le PADD prévoit la construction d'un EHPAD ; l'analyse des capacités de densification et de mutation des espaces bâtis est insuffisante et insincère dès lors qu'elle ne prend en compte ni le phénomène de rétention foncière ni de l'impossibilité de réaliser des divisions en raison de cahiers de charges de lotissement les interdisant ; - la délibération du 20 septembre 2018 ayant eu pour effet de retirer le PLU approuvé mais aussi l'ensemble des actes de procédure dont le débat sur le PADD, la procédure de révision aurait dû être intégralement reprise ; - les documents du PLU sont entachés de plusieurs incohérences et contradictions entachant le PLU d'illégalité dans sa totalité ; le rapport de présentation et le règlement ne font état d'aucune nouvelle zone ouverte à l'urbanisation pour accueillir des activités économiques en contrariété avec l'orientation n°8 du PADD qui prévoit la création une nouvelle zone d'activité économique au nord de Lège ; alors que l'orientation n°4 préconise la maitrise de la densification urbaine et l'extension urbaine autour du bourg, le règlement et le rapport de présentation ne font état d'aucune nouvelle zone urbaine ou 1AU en continuité du bourg et le règlement prévoit d'augmenter la densité dans les zones urbaines peu denses situées dans le bourg ; le règlement prévoit un secteur UDn** alors que le document graphique ne prévoit aucune zone correspondante ; le rapport de présentation fait référence à une zone 1AUi qui n'existe pas dans le document graphique ; le choix de créer un nouvel EHPAD à Lège mentionné parmi les actions envisagées dans le PADD n'a pas été traduit dans les autres documents et aucun emplacement réservé n'est créé à cette fin ; le zonage adopté est en contradiction avec les besoins affichés en termes de logements identifiés au sein du rapport de présentation ; - en prévoyant de rendre inconstructible la majeure partie du territoire, le plan local d'urbanisme méconnaît le principe d'équilibre posé à l'article L.101-2 du code de l'urbanisme ; - le classement en zones naturelles de leurs parcelles desservies par l'ensemble des réseaux, situées dans une zone urbaine existante et en dehors des sites Natura 2000 et des ZNIEFF, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2022, la commune de Lège-Cap-Ferret, représentée par le cabinet HMS Atlantique Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A... C..., - les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public, - les observations de Me Abadie de Maupéou, représentant l'indivision B..., la SARL Piquey-Nord et la SARL Piquey Sud et de Me Cordier Amour, représentant la commune de Lège-Cap-Ferret. Une note en délibéré présentée par Me Dunyach, pour l'indivision B..., la SARL Piquey-Nord et la SARL Piquey Sud, a été enregistrée le 10 février 2023. Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 26 septembre 2013, le conseil municipal de Lège-Cap-Ferret a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme (PLU). Après un débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) le 19 octobre 2015 puis le 1er juillet 2016, le projet a été arrêté le 24 août 2017, puis soumis à enquête publique du 29 janvier 2018 au 2 mars 2018. Ce plan local d'urbanisme a été adopté par une délibération du 12 juillet 2018. Toutefois, pour tenir compte des observations formulées par le préfet, dans son courrier du 26 juillet 2018 décidant de la suspension de l'entrée en vigueur du plan local d'urbanisme sur le fondement de l'article L. 153-25 du code de l'urbanisme, le conseil municipal a décidé par une délibération du 20 septembre 2018, de procéder au retrait de la délibération du 12 juillet 2018. Après avoir modifié le projet de PLU, le conseil municipal de Lège-Cap-Ferret a approuvé son nouveau plan local d'urbanisme, par une délibération du 18 juillet 2019. L'indivision B..., la SARL Piquey Nord et la SARL Piquey Sud, propriétaires de plusieurs parcelles cadastrées section BN n°75,79,80,81,83,84 et 112 dans le secteur de Piquey à Lège-Cap-Ferret ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 18 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de Lège-Cap-Ferret a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'elle classe leurs parcelles en zone naturelle, les grève d'une servitude d'espace boisé classé et grève certaines parties de ces parcelles d'une servitude espace vert protégé, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. Ils relèvent appel du jugement du 27 mai 2021, par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne l'avis d'enquête publique :

2. Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I.-Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / Cet avis précise : / -l'objet de l'enquête ; / -la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autorités compétentes pour statuer ; / -le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête ; / -la date d'ouverture de l'enquête, sa durée et ses modalités ; / -l'adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d'enquête peut être consulté ; / -le (ou les) lieu (x) ainsi que les horaires où le dossier de l'enquête peut être consulté sur support papier et le registre d'enquête accessible au public ; / -le ou les points et les horaires d'accès où le dossier de l'enquête publique peut être consulté sur un poste informatique; / -la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l'enquête. S'il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l'adresse du site internet à laquelle il est accessible. / L'avis indique en outre l'existence d'un rapport sur les incidences environnementales, d'une étude d'impact ou, à défaut, d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête, et l'adresse du site internet ainsi que du ou des lieux où ces documents peuvent être consultés s'ils diffèrent de l'adresse et des lieux où le dossier peut être consulté. Il fait état, lorsqu'ils ont été émis, de l'existence de l'avis de l'autorité environnementale mentionné au V de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, et des avis des collectivités territoriales et de leurs groupements mentionnés au V de l'article L. 122-1 du présent code, ainsi que du lieu ou des lieux où ils peuvent être consultés et de l'adresse des sites internet où ils peuvent être consultés si elle diffère de celle mentionnée ci-dessus. (...). Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département (...). ".

3. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement précédemment citées, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

4. Il ressort des pièces dossiers qu'outre un affichage en mairie et une diffusion sur le site internet de la commune, l'avis d'enquête publique a fait l'objet le 11 janvier 2018, soit quinze jours au moins avant le début de l'enquête publique, d'une publication dans six journaux locaux mentionnant la mise à disposition du dossier d'enquête à la mairie ainsi que dans les mairies annexes et de la possibilité de le consulter sur le site internet de la ville. S'il est constant que cet avis ne mentionnait pas l'existence d'une évaluation environnementale et de l'avis de l'autorité environnementale, ainsi que du site internet et des lieux où ces documents pouvaient être consultés, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport du commissaire enquêteur d'une part, que le dossier d'enquête publique comportait l'évaluation environnementale ainsi que l'avis de l'autorité environnementale du 15 novembre 2017 qui étaient donc consultables en même temps que le reste du dossier d'enquête publique et selon les mêmes modalités et que d'autre part, plus de 100 personnes et 10 associations dont 4 associations spécialisées dans la défense de l'environnement ont été reçues lors des permanences tenues par le commissaire enquêteur et que 164 observations ont été recueillies. Dans ces conditions, les omissions invoquées par les requérants dans l'avis d'enquête publique n'ont pas été à elles seules de nature à avoir privé le public d'une information sans laquelle il n'aurait pu participer effectivement à l'enquête ou avoir exercé une influence sur ses résultats. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté. En ce qui concerne l'information des conseillers municipaux :

5. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".

6. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été convoqués à la séance du 18 juillet 2019 relative à l'approbation du PLU par un courriel du 11 juillet 2019 et que cette convocation effectuée par voie dématérialisée, comportait outre la convocation avec l'ordre du jour, un lien permettant d'accéder par le biais d'un code d'identification à un dossier dématérialisé comportant le projet de délibération sur l'approbation du PLU, une note de synthèse, le dossier relatif au PLU, les avis des personnes publiques associées, les rapports et conclusions du commissaire enquêteur ainsi que les observations du préfet. Les requérants n'apportent aucun élément à l'appui de leur allégation quant à l'absence de mise à disposition réelle de ces documents et notamment des annexes jointes à la note de synthèse. Il ressort de la note de synthèse, qui rappelle notamment les choix initiaux concernant les zones à urbaniser AU, qu'elle comporte d'une part, en son point 7 des développements relatifs aux modifications apportées au projet de PLU arrêté en 2017 à la suite de l'enquête publique et avant sa première adoption en 2018, lesquelles sont reprises dans les annexes 1 et 2 jointes à cette note et, d'autre part en son point 9, les modifications apportées entre la première adoption et la seconde adoption en 2019 pour tenir compte des demandes et observations du préfet émises dans ses courriers des 26 juillet 2018 et 5 septembre 2018 et synthétisées dans l'annexe 3 jointe à cette note. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les documents ainsi fournis ont permis aux conseillers municipaux, qui au demeurant pouvaient solliciter des informations supplémentaires, d'être suffisamment informés des modifications apportées aux documents du PLU. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté dans toutes ses branches. En ce qui concerne la régularité de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme :

7. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Lège-Cap-Ferret a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme le 26 septembre 2013 et qu'après avoir débattu des orientations du PADD le 19 octobre 2015 puis le 1er juillet 2016, un projet de plan a été arrêté par la délibération du 24 août 2017, puis adopté par une délibération du 12 juillet 2018. Toutefois, à la suite des observations émises par le préfet de la Gironde le 26 juillet 2018, sur le fondement de l'article L.153-25 du code de l'urbanisme, justifiant sa décision de suspendre le caractère exécutoire du plan local d'urbanisme de Lège-Cap-Ferret approuvé le 12 juillet 2018, le conseil municipal a procédé au retrait de la délibération d'approbation du 12 juillet 2018. Il ressort des termes de la délibération du 20 septembre 2018 procédant à ce retrait que le conseil municipal, estimant alors que les modifications demandées par le préfet étaient de nature à remettre en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme et certaines orientations du PADD, a décidé de " retirer la délibération du 12 juillet 2018 approuvant le plan local d'urbanisme, afin de reprendre la procédure d'élaboration du plan au stade de la concertation et du débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables ".

8. Une commune peut, si la délibération approuvant son plan local d'urbanisme est entachée d'illégalité, rapporter cette seule délibération et reprendre la procédure au point où elle avait été régulièrement menée avant l'intervention de la première délibération, sans que cela ait pour effet d'anéantir les actes de la procédure d'élaboration du plan qui subsistent dans l'ordonnancement juridique. En l'espèce, la délibération du 20 septembre 2018 du conseil municipal de Lège-Cap-Ferret procède au retrait exprès de la seule délibération d'approbation du plan local d'urbanisme du 12 juillet 2018. Si, eu égard aux termes employés dans la délibération du 20 septembre 2018, le conseil municipal a manifesté son intention de reprendre la procédure au stade de la concertation et du débat sur les orientations générales du PADD, ce seul élément, alors que cette délibération n'a pas pour objet exprès de retirer de l'ordonnancement juridique l'ensemble des délibérations ayant jalonné la procédure, ne saurait être regardé comme entraînant la disparition rétroactive de l'intégralité de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme. Dès lors, et contrairement à ce qui est soutenu, la délibération du 20 septembre 2018, eu égard à son objet, n'a pas eu pour effet de placer la commune dans l'obligation de reprendre intégralement la procédure d'élaboration du plan. En ce qui concerne la régularité des modifications postérieures à l'enquête publique :