CAA de MARSEILLE, 3 avril 2025, n° 24MA01601

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération datée du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille Provence. Par un jugement n° 2006037 du 22 avril 2024, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'elle prévoit la règle alternative à l'article 12 c) du règlement des différentes zones et la seconde règle alternative à l'article 12 d) du règlement des différentes zones. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 juin 2024 et le 14 janvier 2025, Mme A..., représentée par Me Hachem, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 22 avril 2024 du tribunal administratif de Marseille ; 2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille Provence ; 3°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les dispositions des articles R. 123-9, R. 123-11 du code de l'environnement ont été méconnues, dès lors que l'avis d'enquête publique ne reprend pas les mentions prévues au 6° de l'article R. 123-9 du code de l'environnement, que le délai de consultation d'un an était insuffisant et que la métropole ne justifie pas avoir effectivement mis à disposition le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ainsi que les annexes durant cette période d'un an ; - l'enquête publique a été inefficace, dès lors que la métropole a indiqué ne pas prendre en considération les demandes de modifications nécessitant une nouvelle consultation de la chambre d'agriculture, le centre national de la propriété forestière et l'Institut national des Origines et de la Qualité ; - le rapport de présentation est incomplet ; - les règles alternatives prévues aux articles 6 et 12 des différentes zones du règlement, ainsi qu'aux articles UA et UB 4, UA et UB7 de ce règlement sont insuffisamment précises et méconnaissent les dispositions de l'article R. 151-13 du code de l'urbanisme ; - la délibération attaquée, en tant qu'elle créée l'orientation d'aménagement et de programmation " Qualité d'Aménagement et des Formes urbaines " méconnaît les dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme ; - le classement de ses parcelles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 novembre 2024 et le 5 février 2025, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Guillini, conclut au rejet de la requête, à l'annulation du jugement en tant qu'il juge illégales la règle alternative à l'article 12c) et la seconde règle alternative à l'article 12 d) du règlement de la zone AU du plan local d'urbanisme intercommunal Marseille Provence, et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la règle alternative de l'article 12c) et la seconde règle alternative à l'article 12 d) du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal ne sont pas illégales ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dyèvre, rapporteure, - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, - et les observations de Me Hachem, représentant Mme A.... Une note en délibéré, présentée pour Mme A..., a été enregistrée le 25 mars 2025 et n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 19 décembre 2019, le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du territoire Marseille Provence. Mme A... relève appel du jugement du 22 avril 2024 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté partiellement sa demande tendant à l'annulation de cette délibération. La métropole Aix Marseille Provence, par la voie de l'appel incident, demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il a annulé la délibération du 19 décembre 2019 en tant qu'elle prévoit la règle alternative à l'article 12 c) du règlement des différentes zones et la seconde règle alternative à l'article 12 d) du règlement des différentes zones. Sur le bien-fondé du jugement :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : (...) 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; (...) " et aux termes de l'article R. 123-11 de ce code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-21 du même code : " L'autorité compétente pour organiser l'enquête adresse, dès leur réception, copie du rapport et des conclusions au responsable du projet, plan ou programme. / Copie du rapport et des conclusions est également adressée à la mairie de chacune des communes où s'est déroulée l'enquête et à la préfecture de chaque département concerné pour y être sans délai tenue à la disposition du public pendant un an à compter de la date de clôture de l'enquête. / L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an. ".

3. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et d'assurer la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement qui viennent d'être rappelées, leur méconnaissance n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

4. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 8 novembre 2018 portant ouverture et organisation de l'enquête publique unique relative au projet de plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du territoire Marseille Provence comporte les mentions rappelées au 6° de l'article R. 123-9 du code de l'environnement. La circonstance qu'en méconnaissance de ces dispositions, l'avis d'enquête publique ne comportait pas la mention de " la durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête " n'a pas eu d'incidence sur le sens de la délibération approuvant le PLUi prise à l'issue de l'enquête publique et n'a pas privé les personnes intéressées d'une garantie.

5. D'autre part, l'arrêté du 8 novembre 2018 précise que " le rapport et les conclusions de la commission d'enquête seront tenus à la disposition du public pendant un an à compter de la repise du rapport et des conclusions par la commission d'enquête ". Cette durée de mise à disposition d'un an, par ailleurs prévue par les dispositions de l'article R. 123-21 du code de l'environnement précité, n'a pas été, en tout état de cause, insuffisante pour assurer une information suffisante du public. La circonstance que ce délai aurait été partiellement concomitant avec l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, est sans influence sur le processus d'adoption du PLUi.

6. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que le rapport et les conclusions de la commission d'enquête, qui ont été mis à disposition du public à compter du 17 mai 2019 pour une durée d'un an, ne l'aurait pas été de manière continue et effective durant cette période. Dans ces conditions, Mme A... n'est pas fondée à soutenir que la délibération attaquée serait entachée d'illégalité au regard des articles R. 123-9 et 123-11 du code de l'environnement.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, alors applicable : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ".

8. En se bornant à indiquer que l'enquête publique aurait été inefficace, dès lors que la métropole aurait indiqué ne pas prendre en considération les éléments sur lesquels des observations auraient été formulées et qui nécessiteraient une nouvelle saisine de la chambre d'agriculture, du centre national de la propriété forestière (CNPF) et de l'Institut national des Origines et de la Qualité (INOQ), par ailleurs déjà consultés en juin 2018 sur le projet arrêté de plan local d'urbanisme intercommunal, Mme A... n'invoque aucun élément faisant état d'une telle absence de prise en considération. La métropole Aix Marseille Provence quant à elle fait valoir, sans que ce soit contesté, que certaines des observations présentées au cours de l'enquête publique et ayant trait au classement en zone urbaine de parcelles classées en zone agricole au projet de PLUI ont été prises en compte. En tout état de cause, les auteurs d'un PLU ne sont pas liés par l'avis du commissaire-enquêteur rendu à l'issue de l'enquête publique. Dans ces conditions, Mme A... n'est pas fondée à soutenir que les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ont été méconnues.

9. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation précise, en page 84 de son tome D.3. " Explication des choix pour le règlement " que la zone AU1, notamment, correspond à une zone à urbaniser fermée à l'urbanisation dont l'ouverture " requiert une évolution du PLUi et, pour celles traversées par un cours d'eau, le développement de la connaissance du risque d'inondation ". La prise en compte du risque inondation est par ailleurs développée en page 219 et s. de ce rapport qui précise notamment que " l'absence de zones de prescriptions dans le PLUi n'indique donc pas systématiquement une absence de risques, mais peut -être due à une méconnaissance des risques au jour de l'approbation du PLUi et/ou d'une impossibilité à ce jour de définir des prescriptions adéquates pour leur prise en compte ". Ce rapport poursuit un détaillant la méthode de prise en compte du risque utilisée ainsi que les autres outils mobilisés pour la prévention du risque, dont " la subordination de l'ouverture à l'urbanisation d'une zone AU stricte au développement de la connaissance du risque d'inondation, par la réalisation d'une étude hydraulique par exemple " et ce, notamment pour les zones traversées par un cours d'eau comme le relève la page 85 du tome D du rapport de présentation. Dans ces conditions, et alors que le rapport de présentation n'a pas à justifier parcelle par parcelle le zonage retenu, Mme A... n'est pas fondée à soutenir que le rapport de présentation justifierait de manière incomplète la soumission de parcelles situées en zonage strict " AU1 " à la réalisation préalable d'une étude hydraulique pour leur ouverture à l'urbanisation. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté.

10. En quatrième lieu, en vertu de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme intercommunal comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes, chacun de ces éléments pouvant comprendre des documents graphiques. Aux termes de l'article L. 151-6 de ce code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (...) " et aux termes de l'article L. 151-7 du même code : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. (...) ". L'article L. 151-7-1 de ce code dispose que " Outre les dispositions prévues à l'article L. 151-7, dans les zones d'aménagement concerté, les orientations d'aménagement et de programmation peuvent : / 1° Définir la localisation et les caractéristiques des espaces publics à conserver, à modifier ou à créer ; / 2° Définir la localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations d'intérêt général et les espaces verts. ". Enfin, selon les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

11. Il résulte de ces dispositions qu'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) définit des intentions et orientations, selon un périmètre sectoriel, thématique ou sectorisé, répondant aux objectifs listés à l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme. Ces intentions et orientations d'aménagement qualitatives et quantitatives doivent être interprétées conformément au règlement. En revanche, une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les OAP d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. La compatibilité d'une autorisation d'urbanisme avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme s'apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l'objectif ou les différents objectifs d'une OAP, à l'échelle de la zone à laquelle ils se rapportent.

12. Selon le document D.5 " Explication des choix pour les OAP " du rapport de présentation, l'orientation d'aménagement et de programmation multisites " qualité d'aménagement et formes urbaines " (QAFU) a pour objet de répondre à l'ambition du PLUi d' " améliorer l'insertion des projets dans leur contexte urbain, architectural et paysager " et de traduire les attentes du territoire aux porteurs de projets. Ce rapport précise que l'OAP QAFU " est un complément indissociable du règlement des zones UA, UB, UN, UP et UM concernées, pour les sections suivantes : / volumétrie des constructions ; / implantation des constructions ; / qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère ". Le rapport de présentation expliquant les choix pour les OAP rappelle enfin, de manière générale, que " A la différence du règlement qui s'impose aux autorisations d'urbanisme dans un principe de conformité, les OAP s'appliquent dans un principe de compatibilité, apportant une souplesse dans l'interprétation des prescriptions établies, dès lors que l'objectif final est poursuivi ".

13. L'orientation d'aménagement et de programmation multisites " qualité d'aménagement et formes urbaines " (QAFU) est applicable à tout ou partie des zones UA, UB, UC, UP et UM. Selon son introduction, elle peut " se substituer au règlement ou le compléter " et précise qu'elle " énonce des prescriptions et recommandations indissociables et complémentaires du règlement ". Il est constant que, malgré cette formulation regrettable, les objectifs poursuivis par l'OAP QAFU doivent être interprétés conformément au règlement et ne peuvent être opposés aux autorisations d'urbanisme que dans le cadre d'un rapport de compatibilité, comme le précise par la suite cette introduction en disposant que " Le règlement s'impose au pétitionnaire selon un principe de conformité. A contrario de l'OAP, opposable aux autorisations du droits des sols selon un principe de compatibilité ".