CAA de MARSEILLE, 29 avril 2026, n° 25MA02178

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société en nom collectif Mougins FL a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision du 11 juillet 2022 par laquelle le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d'Azur a confirmé l'injonction faite à cette société le 17 juin 2022 par le directeur général de la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail du Sud-Est, au titre de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale, de prendre, avant imposition d'une cotisation supplémentaire, des mesures de prévention du risque professionnel lié aux manutentions lourdes ou répétitives dans l'établissement qu'elle exploite à Mougins. Par un jugement n° 2204380 du 10 juin 2025, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 28 juillet 2025, la société Mougins FL, représentée par Me Martinez, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 11 juillet 2022 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier faute d'avoir répondu au moyen tiré de l'illégalité de la décision attaquée pour avoir omis de contrôler la compétence du signataire de l'injonction et la conformité du contenu de celle-ci aux exigences légales et réglementaires ; - la décision attaquée est insuffisamment motivée dès lors qu'elle n'a pas caractérisé de risque exceptionnel ni de situation particulièrement grave de risque exceptionnel au sens des articles 10 et 11 de l'arrêté du 9 décembre 2010 ; - cette décision est illégale dès lors que le directeur régional n'a pas contrôlé que l'injonction avait été signée par une autorité compétente, qu'elle contenait les mentions obligatoires prévues par l'arrêté du 9 décembre 2010 et qu'elle était fondée sur l'existence d'un risque exceptionnel ou d'une situation particulièrement grave de risque exceptionnel ; - cette décision est entachée d'erreur d'appréciation en l'absence de risque exceptionnel ou de situation particulièrement grave de risque exceptionnel. Par un mémoire en défense enregistré le 22 décembre 2025, le ministre du travail et des solidarités conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 24 décembre 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 février 2026 à 12 heures. La caisse d'assurance retraite et de la santé au travail du Sud-Est, représentée par Me Boisneault, a présenté des observations, enregistrées le 1er avril 2026 postérieurement à la clôture de l'instruction et non communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la sécurité sociale ; - le code du travail ; - l'arrêté du 9 décembre 2010 relatif à l'attribution de ristournes sur la cotisation ou d'avances ou de subventions ou à l'imposition de cotisations supplémentaires en matière d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Flavien Cros, rapporteur ; - les conclusions de M. Olivier Guillaumont, rapporteur public ; - et les observations de Me Clouzeau substituant Me Martinez, avocat de la société Mougins FL.

Considérant ce qui suit :

1. La société Mougins FL exploite le rayon fruits, légumes et poissons d'un magasin à l'enseigne " Grand Frais " situé à Mougins. A la suite de deux visites effectuées les 21 septembre 2021 et 9 juin 2022 par un contrôleur de sécurité du pôle de prévention des risques professionnels, le directeur général de la caisse d'assurance retraite et de la santé au travail du Sud-Est a, par une décision du 17 juin 2022 prise sur le fondement des dispositions du 1° de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale, enjoint à cette société, avant imposition d'une cotisation supplémentaire, de prendre, dans un délai de trois mois, des mesures de prévention du risque lié aux manutentions lourdes ou répétitives dans cet établissement. Par une décision du 11 juillet 2022, le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d'Azur a rejeté le recours formé par la société contre cette injonction dont il a confirmé les mesures de prévention et le délai d'exécution. La requérante relève appel du jugement du 10 juin 2025 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande d'annulation de cette dernière décision. Sur la régularité du jugement :

2. Contrairement à ce que soutient la requérante, le tribunal administratif a répondu, au point 11 de sa décision, au moyen tiré de l'insuffisance du contrôle opéré par le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités sur l'injonction du 17 juin 2022. Sur la légalité de la décision du 11 juillet 2022 :

3. Le premier alinéa de l'article L. 242-7 du code de la sécurité sociale dispose que : " La caisse d'assurance retraite et de la santé au travail peut (...) imposer des cotisations supplémentaires dans les conditions fixées par arrêté interministériel, pour tenir compte (...) des risques exceptionnels présentés par l'exploitation, (...) résultant d'une inobservation des mesures de prévention prescrites en application des articles L. 422-1 et L. 422-4 du présent code ". Aux termes de l'article L. 422-4 de ce code, relatif aux attributions des caisses d'assurance retraite et de la santé au travail en matière de prévention des accidents du travail et maladies professionnelles : " La caisse régionale peut : / 1°) inviter tout employeur à prendre toutes mesures justifiées de prévention, sauf recours de l'employeur à l'autorité compétente de l'Etat qui doit être saisie et doit se prononcer dans les délais qui sont fixés par voie réglementaire (...) ". Selon l'article L. 482-5 du même code : " Des dispositions réglementaires déterminent, en tant que de besoin, les modalités d'application du livre IV. Sauf disposition contraire, elles sont prises par décret en Conseil d'Etat ". Selon l'article R. 422-5 : " L'autorité compétente pour l'exercice des pouvoirs prévus au 1° du premier alinéa de l'article L. 422-4 est le directeur régional du travail et de l'emploi (...) ". En ce qui concerne la motivation de la décision :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". Selon l'article L. 211-5 de ce code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

5. D'autre part, aux termes de l'article 10 de l'arrêté du 9 décembre 2010 du ministre chargé du travail, visé ci-dessus : " En cas de répétition de la situation particulièrement grave de risque exceptionnel dans un délai de six mois à compter du premier constat de cette situation de risque ayant conduit à une injonction, la caisse mentionnée aux articles L. 215-1 et L. 215-3 du code de la sécurité sociale peut, après avis favorable du comité technique régional compétent ou de la commission paritaire permanente visée à l'article 3 ci-dessus, imposer à l'employeur une cotisation supplémentaire sans injonction préalable. La liste des situations particulièrement graves de risque exceptionnel visée à l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale est la suivante : / - risque de chute de hauteur ; / - risque d'ensevelissement ; / - risque d'incendie et d'explosion ; / - risque lié à l'amiante et aux agents cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction (CMR) ; / - risque lié aux travaux en espace confinés ; / - risque lié à la conduite de véhicules et d'engins sans formations et autorisations adaptées ; / - risque lié aux manutentions lourdes ou répétitives ; / - risque lié à l'accès aux pièces nues sous tension électrique ; / - risque lié à l'accès aux organes en mouvement d'un équipement de travail. / La cotisation supplémentaire qui en résulte est due à compter de la nouvelle constatation du risque et est calculée dans les conditions visées à l'article 8 ci-dessus ".

6. Selon l'article 11 de cet arrêté : " Les mesures de prévention visées à l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale et, dans les conditions fixées par arrêtés ministériels, à l'article L. 422-1 du code de la sécurité sociale relèvent de la procédure d'injonction. / L'injonction est adressée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, après enquête sur place effectuée par un ingénieur-conseil ou un contrôleur de sécurité. / Elle doit indiquer avec précision le risque exceptionnel concerné, les mesures à prendre par l'employeur, les possibilités techniques de réalisation, fixer le délai d'exécution et mentionner qu'à l'expiration de ce délai l'employeur est passible d'une cotisation supplémentaire en application des dispositions de l'article 8 ci-dessus. Lorsqu'il s'agit d'une situation particulièrement grave de risque exceptionnel visée à l'article 10 ci-dessus, l'injonction doit faire mention qu'en cas de répétition de la même situation de risque l'employeur est passible d'une cotisation supplémentaire, sans nouvelle injonction préalable, en application de l'article 10 ci-dessus. / L'injonction doit également faire mention de la faculté pour l'employeur d'introduire un recours devant le directeur régional des entreprises, de la consommation, de la concurrence, du travail et de l'emploi dans les conditions fixées par l'article 14 du présent arrêté. Après exécution complète des mesures prescrites, l'employeur est tenu d'en aviser, par lettre recommandée, la caisse mentionnée aux articles L. 215-1 et L. 215-3 du code de la sécurité sociale qui peut faire procéder à la vérification ".

7. Selon l'article 14 de cet arrêté : " Dans le cas où l'employeur désire user du droit de recours devant le directeur régional des entreprises, de la consommation, de la concurrence, du travail et de l'emploi qui lui est donné par les dispositions du premier alinéa de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale, il doit en saisir le directeur régional des entreprises, de la consommation, de la concurrence, du travail et de l'emploi par lettre recommandée, au plus tard dans les huit jours suivant la réception (...) de l'injonction (...). / La caisse mentionnée aux articles L. 215-1 et L. 215-3 du code de la sécurité sociale est avisée, dans la même forme, de ce recours qui est suspensif. Pour les chantiers d'une durée inférieure à trois mois, le délai précité est réduit à quatre jours ouvrables. / Le directeur régional des entreprises, de la consommation, de la concurrence, du travail et de l'emploi notifie sa décision simultanément au requérant et à la caisse mentionnée aux articles L. 215-1 et L. 215-3 du code de la sécurité sociale dans le délai de quinze jours. / Le délai d'exécution des mesures prescrites par l'injonction ne recommence à courir qu'à partir de la date de la décision du directeur régional des entreprises, de la consommation, de la concurrence, du travail et de l'emploi. / La procédure visant à l'imposition de la cotisation supplémentaire prévue à l'article 10 ci-dessus ne doit être engagée qu'à partir de la date de la décision du directeur régional des entreprises, de la consommation, de la concurrence, du travail et de l'emploi. / Le défaut de décision du directeur régional des entreprises, de la consommation, de la concurrence, du travail et de l'emploi dans le délai prescrit équivaut au rejet du recours ".

8. La décision attaquée vise les dispositions législatives et réglementaires dont elle fait application et rappelle les constats opérés par la caisse lors de ses contrôles, les courriers échangés avec la société et le contenu de l'injonction contestée. Elle identifie le risque professionnel en cause ainsi que les obligations légales et réglementaires s'imposant à la société. Enfin, elle analyse, à l'aune des arguments de celle-ci, la justification des mesures de prévention prescrites par l'injonction et de leur délai d'exécution. Dans ces conditions, la décision attaquée est suffisamment motivée en droit comme en fait. Ni les dispositions des articles 10, 11 et 14 de l'arrêté ministériel du 9 décembre 2010 ni aucune autre disposition ne prévoient que la caractérisation d'un risque exceptionnel ou d'une situation particulièrement grave de risque exceptionnel serait nécessaire à la motivation de la décision par laquelle le directeur régional rejette le recours de l'employeur contre l'injonction prononcée par la caisse. En ce qui concerne le contrôlé opéré par le directeur régional :

9. En premier lieu, il résulte des dispositions du 1° du premier alinéa de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale que le recours formé par l'employeur devant le directeur régional du travail et de l'emploi contre l'injonction prononcée par la caisse est un recours administratif préalable obligatoire, à l'issue duquel la décision du directeur régional se substitue à l'injonction. Il s'ensuit que l'éventuel vice propre qui entacherait cette injonction, tiré de l'incompétence de son signataire, est sans incidence sur la légalité de la décision du directeur régional. Par conséquent, la requérante ne peut utilement reprocher au directeur régional de ne pas avoir vérifié la compétence du signataire de l'injonction du 17 juin 2022, qui est sans incidence sur la légalité de sa propre décision.

10. En deuxième lieu, aucune disposition n'imposait au directeur régional, à peine d'illégalité de sa décision, de vérifier la présence formelle, dans la décision initiale d'injonction, des mentions prévues à l'article 11 de l'arrêté du 9 décembre 2010.

11. En dernier lieu, le 1° de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale prévoit que l'injonction peut porter sur toutes mesures justifiées de prévention. Aucune disposition, et notamment pas celles de l'article L. 242-7 de ce code qui régissent la décision ultérieure de la caisse d'imposer des cotisations supplémentaires à l'employeur en cas d'inexécution de l'injonction, n'imposait au directeur régional de caractériser un " risque exceptionnel " ou une " situation particulièrement grave de risque exceptionnel " pour confirmer l'injonction prononcée par la caisse. En ce qui concerne la justification de l'injonction :

12. Aux termes de l'article L. 4121-1 du code du travail : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : / 1° Des actions de prévention des risques professionnels (...) ; / 2° Des actions d'information et de formation ; / 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés (...) ". Selon l'article L. 4121-2 de ce code : " L'employeur met en œuvre les mesures prévues à l'article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants : / 1° Eviter les risques ; / 2° Evaluer les risques qui ne peuvent pas être évités ; / 3° Combattre les risques à la source ; / 4° Adapter le travail à l'homme, en particulier en ce qui concerne la conception des postes de travail ainsi que le choix des équipements de travail et des méthodes de travail et de production, en vue notamment de limiter le travail monotone et le travail cadencé et de réduire les effets de ceux-ci sur la santé ; / 5° Tenir compte de l'état d'évolution de la technique ; / 6° Remplacer ce qui est dangereux par ce qui n'est pas dangereux ou par ce qui est moins dangereux ; / 7° Planifier la prévention en y intégrant, dans un ensemble cohérent, la technique, l'organisation du travail, les conditions de travail (...) ; / 8° Prendre des mesures de protection collective en leur donnant la priorité sur les mesures de protection individuelle ; / 9° Donner les instructions appropriées aux travailleurs ".

13. Aux termes de l'article R. 4541-1 du même code, relatif à la prévention des risques liés à la manutention des charges : " Les dispositions du présent chapitre s'appliquent à toutes les manutentions dites manuelles comportant des risques, notamment dorso-lombaires, pour les travailleurs en raison des caractéristiques de la charge ou des conditions ergonomiques défavorables ". Selon l'article R. 4541-2 de ce code : " On entend par manutention manuelle, toute opération de transport ou de soutien d'une charge, dont le levage, la pose, la poussée, la traction, le port ou le déplacement, qui exige l'effort physique d'un ou de plusieurs travailleurs ". L'article R. 4541-3 dispose que : " L'employeur prend les mesures d'organisation appropriées ou utilise les moyens appropriés, et notamment les équipements mécaniques, afin d'éviter le recours à la manutention manuelle de charges par les travailleurs ". Aux termes de l'article R. 4541-4 : " Lorsque la nécessité d'une manutention manuelle de charges ne peut être évitée, notamment en raison de la configuration des lieux où cette manutention est réalisée, l'employeur prend les mesures d'organisation appropriées ou met à la disposition des travailleurs les moyens adaptés, si nécessaire en combinant leurs effets, de façon à limiter l'effort physique et à réduire le risque encouru lors de cette opération ". Selon l'article R. 4541-5 : " Lorsque la manutention manuelle ne peut pas être évitée, l'employeur : / 1° Evalue les risques que font encourir les opérations de manutention pour la santé et la sécurité des travailleurs ; / 2° Organise les postes de travail de façon à éviter ou à réduire les risques, notamment dorso-lombaires, en mettant en particulier à la disposition des travailleurs des aides mécaniques ou, à défaut de pouvoir les mettre en œuvre, les accessoires de préhension propres à rendre leur tâche plus sûre et moins pénible ". L'article R. 4541-8 énonce que : " L'employeur fait bénéficier les travailleurs dont l'activité comporte des manutentions manuelles : / 1° D'une information sur les risques qu'ils encourent lorsque les activités ne sont pas exécutées d'une manière techniquement correcte, en tenant compte des facteurs individuels de risque définis par l'arrêté prévu à l'article R. 4541-6 ; / 2° D'une formation adéquate à la sécurité relative à l'exécution de ces opérations. Au cours de cette formation, essentiellement à caractère pratique, les travailleurs sont informés sur les gestes et postures à adopter pour accomplir en sécurité les manutentions manuelles ". Enfin, l'article R. 4323-55 dispose que : " La conduite des équipements de travail mobiles automoteurs et des équipements de travail servant au levage est réservée aux travailleurs qui ont reçu une formation adéquate (...) ".

14. Le juge administratif exerce un contrôle normal sur l'appréciation à laquelle se livre le directeur régional, saisi d'un recours formé contre une injonction de la caisse, pour prescrire à l'employeur, en application de l'article L. 422-4 du code de la sécurité sociale, de prendre une mesure de prévention. S'agissant de l'existence d'un risque professionnel :