CAA de MARSEILLE, 9 juin 2026, n° 24MA02429

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : I. Sous le n° 2100755, la société civile immobilière (SCI) Julien a demandé au tribunal administratif de Toulon, d'une part, d'annuler les décisions nos 2021-10, 2021-11 et 2021-12 du 21 janvier 2021 par lesquelles la directrice générale de l'établissement public foncier (EPF) Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) a décidé, par délégation du conseil d'administration, d'exercer le droit de préemption, qui avait été délégué à cet établissement par des arrêtés du préfet du Var du 19 janvier 2021, sur les trois lots C, A et B issus des parcelles cadastrées section A nos 799, 809 et 2443, situées au 124 chemin de la Daby, sur le territoire de la commune du Beausset (83330), et, d'autre part, de mettre à la charge de l'EPF PACA une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. II. Sous le n° 2100756, la SCI Abi a demandé au tribunal administratif de Toulon, d'une part, d'annuler ces trois mêmes décisions de la directrice générale de l'EPF PACA du 21 janvier 2021 et, d'autre part, de mettre à la charge de l'EPF PACA une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Après avoir joint ces deux demandes, le tribunal administratif de Toulon les a, par un jugement nos 2100755, 2100756 du 12 juillet 2024, rejetées. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 13 septembre 2024, et les 12 et 29 septembre 2025, un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 10 octobre 2025, et un nouveau mémoire, enregistré le 19 novembre 2025, qui n'a pas été communiqué, les SCI Abi et Julien, représentées par Me Bantos, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 12 juillet 2024 ; 2°) d'annuler ces trois décisions de la directrice générale de l'EPF PACA du 21 janvier 2021 ; 3°) de rejeter l'ensemble des conclusions présentées par l'EPF PACA ; 4°) de mettre à la charge de l'EPF PACA une somme de 5 000 euros à leur verser en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - l'EPF PACA ne pouvait pas exercer son droit de préemption sur les parcelles en cause dès lors qu'un certificat d'urbanisme concernant ces mêmes parcelles avait été préalablement délivré le 25 août 2020 et que celui-ci fait expressément mention d'une absence de droit de préemption ; en jugeant le contraire, le tribunal administratif de Toulon a commis une erreur de droit tenant à la méconnaissance des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme ; - elles soutiennent, par voie d'exception, que le certificat d'urbanisme du 25 août 2020 est entaché d'une illégalité en ce qu'il apporte une précision irrégulière dans son " cadre n° 6 " ; - les trois décisions en litige du 21 janvier 2021 ont été prises en méconnaissance du délai de deux mois fixé par les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme pour procéder à la préemption et l'EPF PACA doit donc être regardé comme ayant renoncé à l'exercice de ce droit ; - ces trois décisions ont été prises en méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, en l'absence de projet réel et de mise en œuvre de ce projet ; - faute d'une convention d'intervention foncière entre lui et la commune du Beausset, telle que prévue aux articles L. 210-1 du code de l'urbanisme et L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, à la date d'édiction des décisions en litige, l'EPF PACA ne pouvait pas exercer son droit de préemption sur les trois parcelles en cause. Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 novembre 2024 et 24 septembre 2025, et un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 27 octobre 2025, l'EPF PACA, représenté par Me Ceccarelli-Le Guen, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge solidaire des SCI Abi et Julien au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - le moyen tiré de l'inopposabilité du droit de préemption en raison de la délivrance d'un certificat d'urbanisme manque en droit ; - le moyen tiré de l'absence de projet réel manque en droit et en fait, la branche tenant à ce que cette absence serait démontrée par la non réalisation, près de quatre ans après, des logements prévus par les décisions de préemption en litige est inopérante ; - le moyen tiré de l'illégalité du certificat d'urbanisme est inopérant ; - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. Par un mémoire distinct, enregistré le 12 septembre 2025, les SCI Abi et Julien, représentées par Me Bantos, demandent, à la cour, de transmettre au Conseil d'Etat une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme. Elles soutiennent que : - pour qu'un certificat d'urbanisme puisse entièrement protéger le droit de propriété, le législateur aurait dû mentionner, dans cet article L. 410-1 du code de l'urbanisme, le droit de préemption au même titre que les autres limitations administratives ; - l'incompétence négative du législateur résulte du fait que la mention du droit de préemption dans un certificat d'urbanisme résulte d'un texte réglementaire, l'article R. 410-15 du code de l'urbanisme, alors qu'il aurait dû l'être en application d'un texte législatif, l'article L. 410-1 du même code ; - les dispositions des alinéas 1er, 2 et 4 de cet article L. 410-1 du code de l'urbanisme ne sont pas conformes aux articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Par une ordonnance n° 24MA02429 QPC du 17 septembre 2025, le président de la 4ème chambre de la cour a refusé de transmettre au Conseil d'Etat cette question prioritaire de constitutionnalité. La procédure a été régulièrement communiquée à la commune du Beausset qui n'a pas présenté de mémoire. La procédure a également été régulièrement communiquée à MM. Alain et Yves, et Mme B... A... qui n'ont pas présenté d'observations. Par une ordonnance du 29 septembre 2025, la clôture de l'instruction, en dernier lieu, fixée au 30 septembre 2025, a été reportée au 21 novembre 2025, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Lombart, rapporteur, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - les observations de Me Bantos, représentant les SCI Abi et Julien, et celles Me Pupponi, substituant Me Ceccarelli-Le Guen, représentant l'EPF PACA.

Considérant ce qui suit :

1. MM. Alain et Yves, et Mme B... A... sont propriétaires des parcelles cadastrées section A nos 799, 809 et 2443, lesquelles sont situées au 124 chemin de Daby, sur le territoire de la commune du Beausset (83330) et sont classées, dans le règlement du plan local d'urbanisme (PLU) communal, en zone UD. Par un compromis de vente signé le 2 décembre 2019, les consorts A... se sont engagés à les vendre à la SCI Julien, pour un prix de 365 000 euros, avec, comme condition suspensive, l'obtention d'une décision de non-opposition à déclaration préalable de division de ces parcelles en trois lots à bâtir. Par un arrêté du 6 janvier 2020, le maire du Beausset ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable puis, par des arrêtés des 10, 11 et 12 mars 2020, il a délivré aux SCI La Daby et Julien des permis de construire. Ceux accordés à la première de ces SCI ont été transférés à la SCI Abi, par deux arrêtés du 31 août suivant. Le 25 août 2020, le maire du Beausset a délivré un certificat d'urbanisme d'information portant sur ces trois parcelles avant que, par une délibération du 29 septembre 2020, le conseil municipal du Beausset ne décide d'étendre le périmètre à l'intérieur duquel les biens immobiliers sont soumis au droit de préemption institué, sur le territoire communal, par une délibération du 19 février 2015, à certaines zones UD de ce territoire, dont celle où sont implantées les parcelles cadastrées section A nos 799, 809 et 2443. Le notaire chargé de la vente de ces parcelles a donc, le 27 octobre 2020, adressé aux services de la commune du Beausset trois déclarations d'intention d'aliéner, correspondant aux lots A, B et C. Par trois décisions du 21 janvier 2021, la directrice générale de l'EPF PACA, agissant par délégation du conseil d'administration, a décidé d'exercer, sur ces trois lots, le droit de préemption, qui avait été délégué à cet établissement par des arrêtés du 19 janvier 2021 du préfet du Var, lequel était compétent pour exercer ce droit par application des dispositions combinées des articles L. 210-1 du code de l'urbanisme et L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, la commune du Beausset faisant l'objet d'un arrêté de carence en matière de logements sociaux. Les SCI Abi et Julien relèvent appel du jugement du 12 juillet 2024 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté leurs demandes tendant principalement à l'annulation de ces trois décisions de la directrice générale de l'EPF PACA du 21 janvier 2021. Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. (...) Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. (...) / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / (...) / Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret (...) ".

3. Il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption dispose pour exercer ce droit d'un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner. Ce délai constitue une garantie pour le propriétaire qui doit savoir dans les délais les plus brefs s'il peut disposer librement de son bien.

4. Par ailleurs, le délai laissé au titulaire du droit de préemption pour exercer ce droit, lorsque qu'il a été régulièrement suspendu par la réception par le propriétaire de la demande de visite du bien ou de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, reprend son cours, selon le cas, soit à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, soit du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption, soit du plus tardif de ces événements en cas de demande à la fois de visite et de communication de documents.

5. Enfin, aux termes de l'article R. 213-25 du code de l'urbanisme : " Les demandes, offres et décisions du titulaire du droit de préemption et des propriétaires prévues par le présent titre sont notifiées par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, par acte d'huissier, par dépôt contre décharge ou par voie électronique dans les conditions prévues aux articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l'administration ". Aux termes de l'article D. 213-13-1 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " La demande de la visite du bien prévue à l'article L. 213-2 est faite par écrit. / Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l'article R. 213-25. / Le délai mentionné au troisième alinéa de l'article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire ". Aux termes de l'article D. 213-13-2 de ce code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " L'acceptation de la visite par le propriétaire est écrite. / Elle est notifiée au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l'article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. (...) ". Enfin, aux termes de l'article D. 213-13-3 dudit code : " Le propriétaire peut refuser la visite du bien. / Le refus est notifié au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l'article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. En l'absence de réponse dans ce délai, le refus est tacite ".

6. Au cas particulier, il ressort des pièces du dossier que, après que le notaire chargé de la vente des parcelles a adressé, le 27 octobre 2020, aux services de la commune du Beausset les trois déclarations d'intention d'aliéner, le préfet du Var, alors titulaire du droit de préemption, a, par un courrier du 19 décembre 2020, demandé aux consorts A... la production de documents complémentaires et sollicité la visite des lieux. Ayant été reçu le 21 décembre suivant, soit dans le délai de deux mois courant à compter de la réception par les services de la commune du Beausset ces trois déclarations d'aliéner, ce courrier a suspendu le délai imparti à l'autorité administrative compétente pour exercer le droit de préemption urbain. Or, si le notaire, auteur es déclarations d'aliéner des parcelles en cause, a adressé aux services de la préfecture des pièces complémentaires le 23 décembre 2020, il n'est ni établi, ni même allégué par les SCI Abi et Julien qu'il aurait été répondu à la demande de visiter les lieux. Ainsi, conformément aux dispositions précitées de l'article D. 213-13-3 du code de l'urbanisme, les propriétaires des parcelles cadastrées section A nos 799, 809 et 2443 doivent être regardés, comme ayant tacitement refusé cette visite à l'expiration du délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. Le délai laissé au titulaire du droit de préemption pour exercer ce droit a donc repris son cours, à compter de ce refus tacite, mais ce délai restant étant inférieur à un mois, ledit titulaire disposait d'un mois pour prendre sa décision. Dans ces conditions, les décisions litigieuses ayant été édictées le 21 janvier 2021 et notifiées le lendemain, le moyen tiré de ce que l'EPF PACA doit être regardé comme ayant renoncé à l'exercice du droit de préemption doit être écarté.

7. En deuxième lieu, et, d'une part, l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, qui figure dans le livre II de ce code, intitulé " Préemption et réserves foncières ", dispose, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement (...) ".

8. D'autre part, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, lequel figure au livre IV de ce code relatif au " Régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions " : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique (...) ".

9. Enfin, l'article R. 410-15 du code de l'urbanisme dispose que : " Le certificat d'urbanisme indique si le bien est situé ou non à l'intérieur du périmètre d'un des droits de préemption définis par le code de l'urbanisme ".

10. L'article L. 410-1 du code de l'urbanisme a pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d'urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande de permis de construire déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme, du régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que des limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date de ce certificat, à la seule exception des dispositions d'urbanisme qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. Mais, eu égard à sa nature et à sa finalité, le droit de préemption, qui a trait, non pas aux règles d'utilisation du sol mais aux conditions d'alinéation d'un bien, n'est pas assimilable à de telles dispositions d'urbanisme, ni même à une " limitation administrative au droit de propriété ", au sens et pour l'application de cet article L. 410-1. Ainsi, l'information relative à la situation d'un bien à l'intérieur du périmètre d'un des droits de préemption, qui, conformément à l'article R. 410-15 du code de l'urbanisme, doit figurer dans le certificat d'urbanisme, échappe à l'effet de cristallisation prévu à l'alinéa 4 de cet article L. 410-1. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que l'absence de mention du droit de préemption dans le certificat d'urbanisme délivré le 25 août 2020 ferait obstacle à ce que la directrice générale de l'EPF PACA puisse exercer ce droit par les décisions contestées du 21 janvier 2021 doit être écarté comme inopérant.

11. En troisième lieu, le certificat d'urbanisme informatif délivré par le maire du Beausset le 25 août 2020 ne constitue pas la base légale des trois décisions de préemption contestées, lesquelles n'ont pas davantage été prises pour son application. Les SCI Abi et Julien ne sauraient donc se prévaloir, par voie d'exception, de son illégalité. Il suit de là que ce moyen ne peut qu'être écarté.