CAA de PARIS, 2 juillet 2026, n° 24PA01204

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté n° 2023-24 du 26 janvier 2023 par lequel le président du Sénat et les questeurs ont prononcé à son encontre la sanction de mise à la retraite d'office et l'arrêté n° 2023-75 du 16 mars 2023 par lequel le bureau du Sénat a rejeté son recours hiérarchique. Par un jugement n° 2309024 du 12 janvier 2024, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire qui n'a pas été communiqué, enregistrés les 12 mars 2024 et 20 septembre 2024, M. B..., représenté par Mes Bouillot et Lastelle, demande à la Cour : 1°) que soit diligentée une enquête, une séance orale d'instruction et/ou une procédure d'audience publique pour permettre de clarifier les faits à l'origine des poursuites ; 2°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Paris du 12 janvier 2024 ; 3°) d'annuler l'arrêté n° 2023-24 du 26 janvier 2023 par lequel le président du Sénat et les questeurs ont prononcé à son encontre la sanction de mise à la retraite d'office et l'arrêté n° 2023-75 du 16 mars 2023 par lequel le bureau du Sénat a rejeté son recours hiérarchique ; 4°) d'enjoindre au Sénat de procéder à sa réintégration immédiate, de l'indemniser de son manque à gagner, de retirer les décisions annulées de son dossier administratif ou d'y insérer le jugement les annulant et de publier un communiqué de presse en annonçant l'annulation et ses motifs ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les juges de première instance ont entaché leur jugement d'erreurs de fait, de qualification juridique des faits et d'erreurs de droit et d'appréciation ; - ils ont omis de se prononcer sur le moyen tiré de l'atteinte portée par les décisions attaquées à la liberté d'expression ; - les règles gouvernant l'attribution de la charge de la preuve en matière disciplinaire n'ont pas été respectées, alors même qu'il était en droit de garder le silence et de ne pas s'incriminer ; - le Sénat n'a pas respecté les principes d'impartialité et de loyauté auxquels il était tenu ; - la matérialité des faits à l'origine de la sanction prononcée ne peut être établie sur le fondement de la seule ordonnance de non-lieu dénuée de force probante rendue à l'issue des poursuites engagées à son encontre ; - aucun des éléments factuels retenus n'est de nature à caractériser une faute ; - aucun manquement à ses obligations de neutralité et de réserve, de loyauté et de dignité ne peut lui être reproché ; - la sanction prononcée est disproportionnée ; - elle porte une atteinte manifeste à la liberté d'expression et d'association. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2024, le Sénat, représenté par la SCP Gury et Maitre, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'injonction présentées à titre principal tendant à la publication par le Sénat d'un communiqué de presse et des conclusions aux fins d'indemnisation qui relèvent d'un litige distinct et n'ont pas été précédées d'une réclamation préalable. Par un mémoire en réponse au moyen d'ordre public, enregistré le 19 mai 2026, M. B..., représenté par Mes Bouillot et Lastelle, soutient que ce moyen n'est pas fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu : - la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; - l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 ; - le règlement intérieur du Sénat ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lorin, - les conclusions de M. Sibilli, rapporteur public, - et les observations de Me Lastelle, représentant M. B..., les observations de M. B... et les observations de Me Gury, représentant le Sénat. Une note en délibéré, enregistrée le 5 juin 2026, a été présentée pour M. B... et n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. M. A... B... administrateur principal au Sénat depuis 2003, a successivement exercé ses fonctions au sein de la commission des finances, du service des relations internationales et en dernier lieu de la direction de l'architecture, du patrimoine et des jardins. Membre de l'association des amitiés franco-coréennes (AAFC) depuis 2004, il en a assuré la présidence à partir de 2017. Les relations régulières qu'il a nouées avec des membres de la délégation générale de la République populaire de Corée du Nord à Paris (DGRPDC), représentation non diplomatique bénéficiant néanmoins des privilèges et immunités des missions diplomatiques, ont déclenché l'ouverture, le 13 mars 2018, d'une enquête de la direction générale de la sécurité intérieure qui a conduit à son placement en garde à vue le 25 novembre 2018 et à l'ouverture d'une information judiciaire le 29 novembre 2018 des chefs de recueil et livraison d'informations à une puissance étrangère susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation et, en outre, sur réquisitoire supplétif et à raison des mêmes faits, de délit d'intelligence avec une puissance étrangère susceptible de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation. M. B... a été placé sous contrôle judiciaire à compter du 29 novembre 2018 avec interdiction d'exercer son activité professionnelle d'administrateur du Sénat, levée en mai 2019. Par une ordonnance du 29 avril 2022, devenue définitive, les deux juges d'instruction du tribunal judiciaire de Paris ont prononcé un non-lieu et ordonné la mainlevée totale du contrôle judiciaire de M. B..., après avoir relevé que s'il avait régulièrement échangé avec des membres de la DGRPDC et si cette proximité avait pu devenir préoccupante, l'information judicaire n'avait pas permis de démontrer, en dépit de la mise en œuvre de moyens d'enquête significatifs, le recueil ou la livraison à la Corée du Nord, y compris de manière indirecte, d'informations susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation. Le Sénat, qui avait suspendu l'intéressé de ses fonctions à titre conservatoire, l'a réintégré à la suite de cette ordonnance de non-lieu, l'affectant à la division de la législation comparée, mais a engagé une procédure disciplinaire à son encontre. Par un arrêté du 26 janvier 2023, le président et les questeurs du Sénat ont décidé sa mise à la retraite d'office à compter du 15 février 2023 pour manquement aux obligations de réserve, de loyauté et de dignité prévues aux articles 128 A et 128 B du règlement intérieur du Sénat. Sur recours hiérarchique de M. B..., le bureau du Sénat a confirmé cette décision par un arrêté du 16 mars 2023. Par la présente requête, M. B... relève régulièrement appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces deux décisions. Sur la régularité du jugement :

2. Il ressort des pièces du dossier de première instance transmis à la Cour sur sa demande, que M. B... a soulevé à l'appui de sa requête le moyen tiré de ce que la sanction prononcée portait atteinte aux libertés d'expression et d'association. Il ressort du jugement entrepris que les premiers juges n'ont pas répondu à ce moyen qui n'était pas inopérant, y compris implicitement à l'occasion de développements consacrés à d'autres moyens. En omettant d'y répondre, les premiers juges ont entaché d'irrégularité le jugement attaqué. Il y a lieu en conséquence d'annuler le jugement contesté sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens d'irrégularité soulevés par l'intéressé et de statuer par la voie de l'évocation sur la demande présentée par M. B.... Sur la légalité de la sanction prononcée :

3. En vertu de l'article 128 A du règlement intérieur du Sénat : " Dans l'exercice de leurs fonctions, les membres du personnel sont tenus de respecter une stricte neutralité. À ce titre, ils s'abstiennent de manifester leurs opinions politiques, philosophiques et religieuses. / En toutes circonstances, ils s'abstiennent de toute manifestation publique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions. / Les membres du personnel ne peuvent se prévaloir des fonctions qu'ils exercent au sein du Sénat à l'appui d'un engagement public ". En vertu de l'article 128 B du même règlement : " Les membres du personnel exercent avec loyauté leurs fonctions auprès de l'ensemble des sénateurs. / Les membres du personnel se comportent avec dignité en veillant à ne jamais nuire, par leurs comportements personnels, à l'image du Sénat ". Aux termes de l'article 145 de ce règlement : " Tout fonctionnaire encourt, en cas de manquement à ses obligations, d'indiscipline, de négligence ou d'inconduite, les sanctions suivantes, réparties en quatre groupes : / 1° Premier groupe : - Services supplémentaires et, le cas échéant, suppression de tout ou partie des allégements accordés en application de l'article 130 ; - Avertissement ; ­ Blâme ; / 2° Deuxième groupe : - Réduction d'un an au plus de l'ancienneté de classe et, s'il y a lieu, radiation du tableau d'avancement ; - Abaissement d'une ou plusieurs classes ; ­ Exclusion temporaire de fonctions pour une durée inférieure ou égale à six mois ; / 3° Troisième groupe : - Rétrogradation ; - Exclusion temporaire de fonctions pour une durée supérieure à six mois et inférieure ou égale à un an ; / 4° Quatrième groupe : ­ Révocation ; ­ Mise à la retraite d'office lorsque l'intéressé remplit la condition de durée de services fixée par le règlement de la Caisse des retraites du Personnel du Sénat pour obtenir une pension normale ; - Révocation avec pension à jouissance différée, au plus tard à la date à laquelle l'intéressé aurait atteint la limite d'âge de son cadre d'emplois, lorsqu'il remplit la condition de durée de services fixée à l'alinéa précédent (....) ".

4. En premier lieu, en l'absence de disposition législative contraire, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire, à laquelle il incombe d'établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public, peut apporter la preuve de ces faits devant le juge administratif par tout moyen. Toutefois, tout employeur public est tenu, vis-à-vis de ses agents, à une obligation de loyauté. Il ne saurait, par suite, fonder une sanction disciplinaire à l'encontre de l'un de ses agents sur des pièces ou documents qu'il a obtenus en méconnaissance de cette obligation, sauf si un intérêt public majeur le justifie. Il appartient au juge administratif, saisi d'une sanction disciplinaire prononcée à l'encontre d'un agent public, d'en apprécier la légalité au regard des seuls pièces ou documents que l'autorité investie du pouvoir disciplinaire pouvait ainsi retenir.

5. S'il est constant que les griefs reprochés à M. B... par le Sénat ressortent exclusivement de l'énoncé des faits exposés dans l'ordonnance de non-lieu rendue en sa faveur le 29 avril 2022, il résulte des dispositions de l'article R. 170 du code de procédure pénale que les copies des décisions rendues par les juridictions d'instruction sont délivrées aux tiers sur autorisation préalable du procureur de la République ou du procureur général, sous réserve que le demandeur justifie d'un motif légitime et après occultation des éléments ou motifs de la décision qui n'ont pas à être divulgués. Il suit de là que le Sénat a pu légalement, et sans méconnaître son obligation de loyauté, faire usage de ces dispositions pour obtenir la communication de l'ordonnance du 29 avril 2022. La circonstance que cette ordonnance n'ait fait l'objet d'aucune occultation avant sa transmission ne révèle par ailleurs aucune déloyauté de son employeur, le Sénat ayant au demeurant lui-même masqué certains éléments tenant à sa vie privée dans le cadre de la communication interne de ce document. De même, la circonstance qu'il a fait l'objet, durant la procédure préalable à l'édiction de la sanction en litige, de mesures provisoires d'interdiction de fonctions, d'accès à son lieu de travail ou de contacts, n'est pas à elle seule de nature à établir que la procédure de sanction a été entachée d'impartialité ou de déloyauté.

6. En deuxième lieu, l'autorité de la chose jugée en matière pénale ne s'attache qu'aux décisions des juridictions de jugement qui statuent sur le fond de l'action publique. Tel n'est pas le cas des ordonnances de non-lieu que rendent les juges d'instruction quelles que soient les constatations sur lesquelles elles sont fondées. Par suite si l'ordonnance de non-lieu du 29 avril 2022 rendue par les juges d'instruction du tribunal judiciaire de Paris en faveur de M. B... n'avait pas l'autorité de la chose jugée, elle ne faisait toutefois pas obstacle à ce que fût poursuivie la procédure disciplinaire engagée à son encontre, fondée non sur ces poursuites pénales, mais sur les faits, relevés par l'ordonnance en cause, ayant donné lieu à l'enquête préliminaire et l'information judiciaire qui avaient été ouvertes à raison de ces faits quand bien même ils n'auraient pas été qualifiés pénalement.

7. En troisième lieu, la circonstance que M. B... ait nié les éléments factuels exposés dans cette ordonnance et ait fait usage partiellement de son droit à garder le silence dans le cadre de la procédure disciplinaire, ne permet pas de conclure à l'absence de toute force probante des éléments factuels rapportés dans cette ordonnance, qui peuvent être débattus devant le juge de l'excès de pouvoir au vu de l'ensemble des éléments qui lui sont soumis.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article 9 de la Déclaration de 1789 : " Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi. ". Il en résulte le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s'appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition.

9. De telles exigences impliquent que l'agent public faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu'il soit préalablement informé du droit qu'il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d'être entendu pour la première fois, qu'il dispose de ce droit pour l'ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l'autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d'une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l'informer du droit qu'il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s'applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l'exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l'autorité hiérarchique et par les services d'inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent.

10. Dans le cas où un agent sanctionné n'a pas été informé du droit qu'il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés ci-dessus, cette irrégularité n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l'agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l'intéressé n'avait pas été informé de ce droit.

11. En l'espèce, il est constant que M. B... n'a pas été informé par écrit de son droit de se taire dans le cadre de la procédure disciplinaire et que cette information lui a été donnée oralement uniquement à l'occasion de l'entretien préalable auquel il a été convoqué le 17 octobre 2022 par le directeur du service de l'architecture, du patrimoine et des jardins du Sénat, ce que le requérant ne conteste pas. Il ressort toutefois de ses propres écritures et des pièces du dossier qu'il a fait usage de ce droit en particulier en refusant de répondre à certaines interrogations au cours de cet entretien préalable et devant la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline le 19 janvier 2023. En tout état de cause, il ne ressort pas des termes de la sanction prononcée que les griefs retenus à son encontre reposent sur les déclarations orales de l'intéressé faites au cours de cette procédure disciplinaire. Dans ces circonstances, cette irrégularité n'a en l'espèce exercé aucune influence sur le sens de la sanction prononcée et n'a privé M. B... d'aucune garantie.

12. En cinquième lieu, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier et notamment de la sanction prononcée que le Sénat aurait inversé la charge de la preuve en déduisant des dénégations de M. B... ou de son droit à garder le silence, que les faits mentionnés dans l'ordonnance de non-lieu étaient établis ou qu'il aurait été tenu d'en démontrer l'inexistence.

13. Il résulte de ce qui a été énoncé aux points 5 à 12 que M. B... n'est pas fondé à soutenir que la sanction prononcée ne pouvait être prise sur le fondement des éléments factuels énoncés dans l'ordonnance de non-lieu rendue le 29 avril 2022 et que les principes d'impartialité et de loyauté comme les règles de dévolution de la charge de la preuve, auraient été méconnus.