CAA de BORDEAUX, 7 juillet 2026, n° 25BX02750

Vu la procédure suivante : Procédure devant la cour avant cassation : La commune du Porge a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 10 mars 2021 par lequel le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a rendu le régime forestier applicable à des parcelles de bois et forêts lui appartenant représentant une surface de 2 113 hectares, 48 ares et 36 centiares. Par un jugement n° 2105604 du 6 octobre 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cet arrêté. Par une requête enregistrée le 6 décembre 2022, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire a demandé à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 6 octobre 2022 ; 2°) de rejeter la demande de la commune du Porge. Il soutient qu'une procédure de participation du public n'est requise, conformément à l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement, que pour les décisions ayant une incidence directe et significative sur l'environnement, et non pas pour toutes les décisions ayant une incidence sur l'environnement ; en l'espèce, la décision d'application du régime forestier se borne à définir un périmètre et à rendre applicable un régime juridique préexistant dans le code forestier sans y ajouter aucune disposition ; cette décision n'a ainsi pas d'incidence directe et significative sur l'environnement et ne devait pas être précédée d'une procédure de participation du public ; c'est ainsi à tort que le tribunal a retenu, pour annuler l'arrêté attaqué, le vice de procédure tiré de l'absence de mise en œuvre de la procédure de participation du public prévue à l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2023, la commune du Porge, représentée par Me Memlouk, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un arrêt n° 22BX03006 du 9 juillet 2024, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire contre ce jugement. Par une décision n° 497736, 497737, 497738, 497739 du 14 novembre 2025, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 9 juillet 2024 et renvoyé l'affaire à la cour. Procédure devant la cour après cassation : Les parties ont été informées, par un courrier du 8 décembre 2025, de la reprise de l'instance après cassation et de la possibilité qui leur était offerte de produire un nouveau mémoire. Par un mémoire en reprise d'instance, enregistré le 2 juin 2026, la commune du Porge représentée par Me Memlouk, conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que : - les moyens invoqués par le ministre ne sont pas fondés ; - au titre de l'effet dévolutif, elle soulève un nouveau moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaît la directive n°2014/24/CE du 26 février 2014 relative aux marchés publics dès lors que les activités de gestion et de vente des bois et forêts des collectivités territoriales exercées par l'office nationale des forêts, en application du code forestier, pour le compte des communes forestières, constitutives de prestations de service, auraient dû donner lieu à la passation de marchés publics précédés d'une procédure de publicité et de mise en concurrence ; une question préjudicielle peut être adressée en ce sens à la cour de justice de l'Union européenne. Par un mémoire non communiqué, enregistré le 12 juin 2026, la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire persiste dans ses conclusions aux fins d'annulation. Elle fait valoir, en outre, que le nouveau moyen soulevé par la commune au titre de l'effet dévolutif, doit être écarté.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la Charte européenne de l'autonomie locale ; - la Charte de l'environnement ; - le code de l'environnement ; - le code forestier ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Nicolas Normand, - les conclusions de M. Paul Gasnier, rapporteur public, - et les observations de Me Lucas représentant la commune du Porge.

Considérant ce qui suit :

1. La commune du Porge est propriétaire d'environ 4 599 hectares de bois et forêts, qu'elle gère conformément au règlement type de gestion applicable sur le périmètre du schéma régional d'aménagement du plateau landais, approuvé par arrêté de la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine du 30 avril 2019, avec le concours d'un gestionnaire forestier spécialisé. Par un courrier du 23 juillet 2019, la préfète de la Gironde a proposé à la commune du Porge de rendre applicable le régime forestier à 2 113 hectares 48 ares et 36 centiares de bois et forêts lui appartenant. Le 12 décembre 2019, la commune du Porge a fait part de son désaccord. Par un arrêté du 10 mars 2021, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a prononcé l'application du régime forestier sur ces bois et forêts. La commune du Porge a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler cet arrêté. Le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire a relevé appel du jugement n° 2105604 du 6 octobre 2022 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'arrêté du 10 mars 2021. Par un arrêt n° 22BX03006 du 9 juillet 2024, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire contre ce jugement. Saisi par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, par une décision n° 497736, 497737, 497738, 497739 du 14 novembre 2025, annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 9 juillet 2024 et renvoyé l'affaire à la cour. Sur le motif d'annulation retenu par le jugement attaqué :

2. D'une part, l'article L. 112-1 du code forestier dispose, dans sa version applicable au litige : " Les forêts, bois et arbres sont placés sous la sauvegarde de la Nation, sans préjudice des titres, droits et usages collectifs et particuliers. / Sont reconnus d'intérêt général : / 1° La protection et la mise en valeur des bois et forêts ainsi que le reboisement dans le cadre d'une gestion durable ; / 2° La conservation des ressources génétiques et de la biodiversité forestières ; / 3° La protection de la ressource en eau et de la qualité de l'air par la forêt dans le cadre d'une gestion durable ; / 4° La protection ainsi que la fixation des sols par la forêt, notamment en zone de montagne ; / 5° La fixation du dioxyde de carbone par les bois et forêts et le stockage de carbone dans les bois et forêts, le bois et les produits fabriqués à partir de bois, contribuant ainsi à la lutte contre le changement climatique (...) ". Aux termes de l'article L. 112-2 du même code : " Tout propriétaire exerce sur ses bois et forêts tous les droits résultant de la propriété dans les limites spécifiées par le présent code et par la loi, afin de contribuer, par une gestion durable, à l'équilibre biologique et à la satisfaction des besoins en bois et autres produits forestiers. / Il en réalise le boisement, l'aménagement et l'entretien conformément à une sage gestion économique ". Enfin, en vertu des articles L. 121-1 et suivants du même code, la politique forestière, qui relève de la compétence de l'Etat, a pour objet d'assurer la gestion durable des bois et forêts en prenant en compte leurs fonctions économique, écologique et sociale selon un certain nombre de principes dont la mise en œuvre est déclinée dans différents documents d'orientation et de gestion.

3. En outre, l'article L. 211-1 du code forestier dispose que : " I. - Relèvent du régime forestier, constitué des dispositions du présent livre, et sont administrés conformément à celui-ci : / 1° Les bois et forêts qui appartiennent à l'Etat, ou sur lesquels l'Etat a des droits de propriété indivis ; / 2° Les bois et forêts susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution qui appartiennent aux collectivités et personnes morales suivantes, ou sur lesquels elles ont des droits de propriété indivis, et auxquels ce régime a été rendu applicable dans les conditions prévues à l'article L. 214-3 : / a) Les régions, la collectivité territoriale de Corse, les départements, les communes ou leurs groupements, les sections de communes (...) ". L'article L. 214-3 du même code dispose : " Dans les bois et forêts des collectivités territoriales et des autres personnes morales mentionnées au 2° du I de l'article L. 211-1 susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution, l'application du régime forestier est prononcée par l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la collectivité ou de la personne morale intéressée. En cas de désaccord, la décision est prise par arrêté du ministre chargé des forêts ". Aux termes de l'article L. 121-3 du même code : " Les bois et forêts relevant du régime forestier satisfont de manière spécifique à des besoins d'intérêt général soit par l'accomplissement des obligations particulières prévues par ce régime, soit par une promotion d'activités telles que l'accueil du public, la conservation des milieux, la prise en compte de la biodiversité et la recherche scientifique ". Aux termes des articles L. 212-1 et suivants du code forestier, les bois et forêts relevant du régime forestier sont gérés conformément à un document d'aménagement lequel, établi conformément aux directives et schémas régionaux mentionnés à l'article L. 122-2, prend en compte les objectifs de gestion durable, notamment la contribution actuelle et potentielle de la forêt à l'équilibre des fonctions écologique, économique et sociale du territoire où elle se situe, ainsi que les caractéristiques des bassins d'approvisionnement des industries du bois. Dans les forêts soumises à une forte fréquentation du public, la préservation et l'amélioration du cadre de vie des populations doivent constituer une priorité. Le document d'aménagement fixe l'assiette des coupes. L'arrêté d'aménagement peut, pour certaines zones, interdire ou soumettre à des conditions particulières les activités susceptibles de compromettre la réalisation des objectifs de l'aménagement. En outre, le document d'aménagement peut identifier des zones susceptibles de constituer des réserves biologiques dans un objectif de préservation ou de restauration du patrimoine naturel. Enfin, l'article L. 221-2 du même code prévoit que l'Office national des forêts (ONF) est chargé de la mise en œuvre du régime forestier et exerce cette mission dans le cadre des arrêtés d'aménagement prévus à l'article L. 212-1.

4. Enfin, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 124-1 du code forestier, présentent des garanties de gestion durable, dès lors qu'ils disposent du document de gestion spécifique à leur situation, les bois et forêts : " 4° Appartenant à des personnes publiques sans relever du I de l'article L. 211-1 et gérés conformément à un règlement type de gestion agréé, que le propriétaire s'est engagé à appliquer pour une durée et selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État ". Aux termes de l'article R. 124-2 du même code : " Les bois et forêts appartenant à des personnes publiques et ne relevant pas du régime forestier, mentionnés au dernier alinéa de l'article L. 124-1, présentent une garantie de gestion durable lorsqu'ils sont gérés : / 1° Conformément au règlement-type de gestion agréé mentionné au deuxième alinéa de l'article D. 212-10, correspondant à la catégorie de bois et forêts dont ils relèvent dans le ressort de la directive régionale d'aménagement ou du schéma régional d'aménagement applicable dans la région où ils sont situés ; / 2° Soit par l'Office national des forêts, selon les modalités prévues pour les bois et forêts des particuliers aux articles D. 315-1 à D. 315-7, soit par un organisme de gestion en commun des forêts ou un expert forestier mentionnés à l'article L. 313-2, soit par un gestionnaire forestier professionnel répondant aux conditions mentionnées à l'article L. 315-1 ; dans chaque cas, le contrat doit être d'une durée au moins égale à dix ans ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article D. 212-10, le document d'aménagement est préparé par l'Office national des forêts.

5. D'autre part, aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ". En vertu de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement et de l'article L. 112-4 du code forestier, les décisions prises en application du code forestier qui ont une incidence directe et significative sur l'environnement doivent être préalablement soumises à une procédure de participation du public à leur élaboration, quand bien même les dispositions législatives qui leur sont applicables n'ont pas prévu, à cet effet, de procédure particulière.

6. Il résulte de l'ensemble des dispositions citées aux points 3 à 5 que la gestion des bois et forêts susceptibles d'aménagement, d'exploitation régulière ou de reconstitution appartenant aux communes et auxquels le régime forestier n'a pas été rendu applicable par une décision de l'autorité administrative compétente de l'Etat en application de l'article L. 214-3 du code forestier, doit respecter les principes énoncés à l'article L. 112-1 de ce code et les documents d'orientation et de gestion pris pour leur mise en œuvre. Il en résulte également que, faute d'avoir fait l'objet d'une telle décision, ces bois et forêts présentent des garanties de gestion durable s'ils sont gérés conformément à un règlement type de gestion élaboré par l'Office national des forêts et approuvé par le ministre chargé des forêts. Dans cette hypothèse, l'application ultérieure du régime forestier à ces bois et forêts a pour principal effet de transférer leur gestion à l'Office national des forêts mais elle n'a pas pour objet ni par elle-même pour effet d'emporter une modification des choix de leur gestion durable, entre leurs fonctions économique, écologique et sociale, de nature à avoir une incidence directe et significative sur l'environnement.

7. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles de bois et forêts, objets de l'arrêté en litige, étaient, antérieurement aux arrêtés attaqués, gérés avec le concours d'un gestionnaire forestier agréé et soumis aux dispositions du règlement type de gestion applicable sur le périmètre du schéma régional d'aménagement du plateau landais, approuvé par arrêté de la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine par arrêté du 30 avril 2019, en application des dispositions des articles L. 124-1 et R. 124-2 du code forestier. L'arrêté attaqué n'est donc pas une décision publique ayant une incidence sur l'environnement dont l'édiction aurait dû être précédée d'une procédure de participation du public dans les conditions prévues à l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement. La ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire est ainsi fondée à soutenir que c'est à tort que, pour annuler la décision en litige, les premiers juges ont considéré que l'arrêté attaqué était entaché d'un vice de procédure tenant à l'absence de mise en œuvre, préalablement à l'arrêté attaqué, de la procédure de participation du public prévue par les dispositions de l'article 7 de la charte de l'environnement, et que ce vice avait privé le public d'une garantie.

8. Il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la commune du Porge devant le tribunal administratif de Bordeaux et la cour. Sur les autres moyens :

9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 214-2 du code forestier : " Pour l'application de l'article L. 214-3, le préfet prononce l'application du régime forestier sur la proposition de l'Office national des forêts, après avis de la collectivité ou personne morale propriétaire. / En cas de désaccord entre la collectivité ou personne morale intéressée et l'Office national des forêts, l'application du régime forestier est prononcée par arrêté du ministre chargé des forêts après avis, selon le cas, des autres ministres concernés ".

10. L'arrêté attaqué a été édicté sur avis favorable du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en date du 22 décembre 2020 régulièrement signé par Mme A... B... adjointe au sous-directeur des compétences et des institutions locales de ce ministère.

11. D'une part, compte tenu de son objet, l'arrêté attaqué qui prévoit l'application du régime forestier sur la commune du Porge n'exigeait pas une consultation de la ministre de la transition écologique quand bien même l'ONF est, en application de l'article D. 221-1 du code forestier, placé sous tutelle partagée de cette ministre et du ministre en charge des forêts et que le régime forestier s'inscrit dans une logique de développement durable.

12. D'autre part, si en vertu des dispositions du premier alinéa de l'article D. 214-4 du code forestier, le ministre de l'intérieur devait rendre un avis s'agissant d'une collectivité mentionnée au 2° du I de l'article L. 211-1, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a, conformément au IV de l'article 1er du décret du 24 mai 2017 régissant ses attributions, exercé les compétences confiées au ministre de l'intérieur par les lois et règlements, notamment par le code général des collectivités territoriales. Par suite, le ministre de l'intérieur n'avait pas à rendre d'avis.

13. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 214-6 du code forestier : " Lorsqu'il est proposé d'appliquer le régime forestier à des bois et forêts appartenant à des collectivités territoriales ou à des personnes morales mentionnées au 2° du I de l'article L. 211-1, l'Office national des forêts procède sur place à la reconnaissance de ces bois et forêts en présence du maire, du président de la commission administrative ou de tout autre représentant légal de la collectivité ou personne morale propriétaire et contradictoirement avec lui. Les observations du représentant du propriétaire sont consignées au procès-verbal de reconnaissance qui est dressé séance tenante par l'Office national des forêts et signé par les deux parties. Au cas où le représentant du propriétaire ferait défaut ou refuserait de signer, mention en est faite au procès-verbal ". Aux termes de l'article R. 214-7 du même code : " Le procès-verbal de reconnaissance mentionné à l'article R. 214-6 est annexé au dossier qui est transmis au préfet par l'Office national des forêts, avec l'avis de cet établissement public sur l'opportunité de l'application du régime forestier ".