Conseil d'État, 6ème et 5ème chambres réunies, 10 novembre 2025, n° 466929

Vu la procédure suivante : Par une décision du 6 novembre 2024, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux sur la requête de l'association interprofessionnelle des fruits et légumes frais tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle la Première ministre a refusé d’abroger les dispositions du 2° du paragraphe III de l’article 1er du décret n° 2020-1724 du 28 décembre 2020 relatif à l’interdiction d’élimination des invendus non alimentaires et à diverses dispositions de lutte contre le gaspillage, a sursis à statuer jusqu’à ce que la Cour de justice de l’Union européenne se soit prononcée sur la question suivante : « Les étiquettes directement apposées sur les fruits et légumes constituent-elles, en toute hypothèse, des emballages au sens de l’article 3 de la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d’emballages et de l’annexe I à cette directive ? » Par un arrêt n° C-772/24 du 1er août 2025, la Cour de justice de l’Union européenne s’est prononcée sur cette question. Vu les autres pièces du dossier, y compris celles visées par la décision du Conseil d’État du 6 novembre 2024 ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; - la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 ; - la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Antoine Berger, auditeur, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Par un courrier du 25 avril 2022, l’association interprofessionnelle des fruits et légumes frais a saisi le Premier ministre d’une demande tendant à l’abrogation des dispositions du 2° du III de l’article 1er du décret du 28 décembre 2020 relatif à l’interdiction d’élimination des invendus non alimentaires et à diverses dispositions de lutte contre le gaspillage. Le silence du Premier ministre sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet, dont l’association requérante demande l’annulation pour excès de pouvoir. 2. Aux termes de l’article 80 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire : « Au plus tard le 1er janvier 2022, il est mis fin à l’apposition d’étiquettes directement sur les fruits ou légumes, à l’exception des étiquettes compostables en compostage domestique et constituées en tout ou partie de matières biosourcées. » Aux termes de l’article R. 543-73 du code de l’environnement, dans sa version issue du 2° du III de l’article 1er du décret du 28 décembre 2020 relatif à l’interdiction d’élimination des invendus non alimentaires et à diverses dispositions de lutte contre le gaspillage : « Est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 3e classe le fait : (…) 4° D’apposer une étiquette directement sur un fruit ou un légume, à l’exception de celles qui sont compostables en compostage domestique et constituées de tout ou partie de matières biosourcées, en méconnaissant ainsi l’article 80 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire ». 3. En premier lieu, aux termes de son article 1er, la directive 94/62 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 relative aux emballages et déchets « a pour objet d’harmoniser les mesures nationales concernant la gestion des emballages et des déchets d’emballages afin, d’une part, de prévenir et de réduire leur incidence sur l’environnement des Etats membres et des pays tiers, et d’assurer ainsi un niveau élevé de protection de l’environnement, et, d’autre part, de garantir le fonctionnement du marché intérieur et de prévenir l’apparition d’entraves aux échanges et de distorsions et restrictions de concurrence dans la Communauté ». L’article 2, paragraphe 1 de la directive prévoit qu’elle « s’applique à tous les emballages mis sur le marché dans la Communauté et à tous les déchets d’emballages, qu’ils soient utilisés ou mis au rebut par les industries, les commerces, les bureaux, les ateliers, les services, les ménages ou à tout autre niveau, quels que soient les matériaux dont ils sont constitués. » La notion d’emballage est définie à l’article 3 de la même directive, aux termes duquel : « Aux fins de la présente directive, on entend par : 1) « emballage », tout produit constitué de matériaux de toute nature, destiné à contenir et à protéger des marchandises données, allant des matières premières aux produits finis, à permettre leur manutention et leur acheminement du producteur au consommateur ou à l'utilisateur, et à assurer leur présentation. Tous les articles « à jeter » utilisés aux mêmes fins doivent être considérés comme des emballages. L'emballage est uniquement constitué de : / a) l'emballage de vente ou emballage primaire, c'est-à-dire l'emballage conçu de manière à constituer au point de vente une unité de vente pour l'utilisateur final ou le consommateur ; / b) l'emballage groupé ou emballage secondaire, c'est-à-dire l'emballage conçu de manière à constituer au point de vente un groupe d'un certain nombre d'unités de vente, qu'il soit vendu tel quel à l'utilisateur final ou au consommateur, ou qu'il serve seulement à garnir les présentoirs au point de vente; il peut être enlevé du produit sans en modifier les caractéristiques ; / c) l'emballage de transport ou emballage tertiaire, c'est-à-dire l'emballage conçu de manière à faciliter la manutention et le transport d'un certain nombre d'unités de vente ou d'emballages groupés en vue d'éviter leur manipulation physique et les dommages liés au transport. L'emballage de transport ne comprend pas les conteneurs de transport routier, ferroviaire, maritime et aérien. / La définition de la notion d’« emballages » doit reposer en outre sur les critères exposés ci-dessous. Les articles énumérés à l'annexe I sont des exemples illustrant l'application de ces critères. / i) Un article est considéré comme un emballage s'il correspond à la définition susmentionnée, sans préjudice d'autres fonctions que l'emballage pourrait également avoir, à moins que l'article ne fasse partie intégrante d'un produit et qu'il ne soit nécessaire pour contenir, soutenir ou conserver ce produit durant tout son cycle de vie et que tous les éléments ne soient destinés à être utilisés, consommés ou éliminés ensemble. / ii) Les articles conçus pour être remplis au point de vente et les articles à usage unique vendus, remplis ou conçus pour être remplis au point de vente sont considérés comme des emballages pour autant qu'ils jouent un rôle d'emballage. / iii) Les composants d'emballages et les éléments auxiliaires intégrés à l'emballage sont considérés comme des parties de l'emballage auquel ils sont intégrés. Les éléments auxiliaires accrochés directement ou fixés à un produit et qui jouent un rôle d'emballage sont considérés comme des emballages, à moins qu'ils ne fassent partie intégrante d'un produit et que tous les éléments ne soient destinés à être consommés ou éliminés ensemble. (...) » et aux termes de l’article 18 de cette même directive : « Les États membres ne peuvent faire obstacle à la mise sur le marché, sur leur territoire, d'emballages conformes à la présente directive ». La Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit, par un arrêt C-463/01 du 14 décembre 2004 « Commission c. RFA », que les exigences concernant la composition et le caractère réutilisable ou valorisable des emballages font l’objet d’une harmonisation complète par la directive 94/62. 4.