Conseil d'État, 1ère et 4ème chambres réunies, 16 octobre 2025, n° 478487

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 7 août 2023 et le 5 mars 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Philip Morris France demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 17 juillet 2023 modifiant l’arrêté du 19 mai 2016 relatif aux modalités d’inscription des avertissements sanitaires sur les unités de conditionnement des produits du tabac, des produits du vapotage, des produits à fumer à base de plantes autres que le tabac et du papier à rouler les cigarettes ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 ; - la directive déléguée (UE) 2022/2100 de la Commission du 29 juin 2022 ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Ariane Piana-Rogez, maîtresse des requêtes, - les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la société Philip Morris France ; Considérant ce qui suit : 1. Sur le fondement des articles L. 3512-1, L. 3512-22 et L. 3515-3 du code de la santé publique dans leur rédaction issue de l’article 29 de la loi du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture, le ministre de la santé et de la prévention a, par un arrêté du 17 juillet 2023, modifié l’arrêté du 19 mai 2016 relatif aux modalités d’inscription des avertissements sanitaires sur les unités de conditionnement des produits du tabac, des produits du vapotage, des produits à fumer à base de plantes autres que le tabac et du papier à rouler les cigarette. La société Philip Morris France demande l’annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté. Sur le cadre juridique du litige : 2. La directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 a, aux termes de son article 1er, « pour objectif le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant : (…) b) certains aspects de l’étiquetage et du conditionnement des produits du tabac, notamment les avertissements sanitaires devant figurer sur les unités de conditionnement et sur tout emballage extérieur, ainsi que les dispositifs de traçabilité et de sécurité qui s’appliquent aux produits du tabac afin de garantir le respect de la présente directive par ceux-ci (…) ». A cet effet, elle distingue les obligations relatives aux avertissements sanitaires à apposer sur les produits du tabac à fumer, dont ses articles 8, 9, 10 et 11 régissent le contenu et la forme, de celles relatives aux avertissements sanitaires à apposer sur les produits du tabac sans combustion, définis à son article 2 comme des produits du tabac « ne faisant appel à aucun processus de combustion, notamment le tabac à mâcher, à priser et à usage oral », régis par l’article 12. Ainsi, s’agissant, d’une part, des produits du tabac à fumer, l’article 9 définit le contenu de l’avertissement général, qui peut être, au choix des Etats membres, soit « Fumer tue - Arrêtez maintenant », soit « Fumer tue », et du message d’information, selon lequel « La fumée du tabac contient plus de 70 substances cancérigènes », à apposer sur ces produits, ainsi que leur taille et leurs modalités d’étiquetage et d’impression. L’article 10 définit, quant à lui, le contenu, la taille et les modalités d’apposition des avertissements sanitaires combinés, comprenant un message d’avertissement, une photographie et des informations relatives au sevrage tabagique. L’article 11 prévoit que les Etats membres peuvent exempter les produits du tabac à fumer autres que les cigarettes, le tabac à rouler et le tabac à pipe à eau des obligations d’affichage du message d’information prévu à l’article 9 et des avertissements sanitaires combinés prévus à l’article 10 et définit, dans cette hypothèse, le contenu, la taille et les modalités d’étiquetage des messages d’information spécifiques devant être apposés sur ces produits en complément de l’avertissement général prévu à l’article 9. S’agissant, d’autre part, des produits du tabac sans combustion, l’article 12 définit le contenu, la taille et les modalités d’étiquetage de l’unique avertissement sanitaire à apposer sur ces produits, à savoir « Ce produit du tabac nuit à votre santé et crée une dépendance ». Enfin, l’article 19 prévoit que l’applicabilité de la directive aux nouveaux produits du tabac, définis comme des produits mis sur le marché après le 19 mai 2024 et « qui ne relève[nt] d’aucune des catégories suivantes : cigarette, tabac à rouler, tabac à pipe, tabac à pipe à eau, cigare, cigarillo, tabac à mâcher, tabac à priser ou tabac à usage oral », qui doivent faire l’objet d’une notification aux autorités compétentes des États membres six mois avant la date prévue de leur mise sur le marché, dépend de la définition dont relèvent ces produits, à savoir celle des produits du tabac sans combustion ou celle des produits du tabac à fumer. 3. La directive déléguée (UE) 2022/2100 de la Commission du 29 juin 2022 modifie certaines dispositions de cette directive afin de tenir compte de l’existence d’un nouveau produit du tabac, dit « produit du tabac chauffé », qu’elle définit comme « du tabac qui est chauffé pour produire une émission contenant de la nicotine et d’autres produits chimiques, qui est ensuite inhalé par les utilisateurs et qui, selon ses caractéristiques, est un produit du tabac sans combustion ou un produit du tabac à fumer ». Son article 1er modifie ainsi l’article 11 de la directive du 3 avril 2014 afin d’exclure la possibilité pour les États membres d’exempter les produits du tabac à fumer autres que, notamment, les produits du tabac chauffés au sens où elle les définit, des obligations d’affichage du message d’information prévu à l’article 9 et des avertissements sanitaires combinés prévus à l’article 10. 4. L’article 29 de la loi du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail et de l’agriculture, pris à la suite de cette directive déléguée, modifie l’article L. 3512-22 du code de la santé publique, dont le I dispose, dans sa rédaction applicable à compter du 23 octobre 2023, que : « Les unités de conditionnement et les emballages extérieurs portent, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre chargé de la santé : / 1° Pour les cigarettes, le tabac à rouler, le tabac à pipe, le tabac à pipe à eau, les cigares, les cigarillos et le tabac à chauffer : / a) Un avertissement sanitaire apposé deux fois, comportant notamment les informations relatives au sevrage tabagique, combiné avec une photographie ; / b) Un avertissement général. Ce message est apposé deux fois lorsque ces produits sont conditionnés dans des boîtes pliantes à couvercle basculant ; / c) Un message d’information ; / 2° Pour les autres produits du tabac, un avertissement sanitaire apposé deux fois ». 5. Par l’arrêté litigieux du 17 juillet 2023, également applicable à compter du 23 octobre 2023, le ministre de la santé et de la prévention a modifié l’arrêté du 19 mai 2016 pris sur le fondement de l’article L. 3512-22 du code de la santé publique en distinguant désormais, s’agissant des avertissements sanitaires à apposer sur les produits du tabac, d’une part, les cigarettes, le tabac à rouler, le tabac à pipe, le tabac à pipe à eau, les cigares, les cigarillos et le tabac à chauffer, d’autre part, les autres produits du tabac. Sur la compétence du signataire de l’arrêté attaqué : 6.