Conseil d'État, 9ème chambre jugeant seule, 13 novembre 2025, n° 491235

Vu les procédures suivantes : I. – Sous le n° 491235, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 26 janvier et 29 avril 2024 et le 20 février 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Mutuelle Just’ demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 27 novembre 2023 par laquelle le vice-président de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution l’a mise en demeure, en application de l’article L. 612-31 du code monétaire et financier, d’appliquer la procédure prévue à l’article A. 343-2-1 du code des assurances aux fins de valorisation de son siège social par un expert immobilier dûment habilité ; 2°) de mettre à la charge de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La requête a été communiquée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique qui n’a pas produit d’observations. II. – Sous le n° 495304, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 19 juin et 20 septembre 2024 et le 20 février 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Mutuelle Just’ demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 17 avril 2024, notifiée par lettre du 19 avril 2024, par laquelle le collège de supervision de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution a exigé, en application des articles L. 612-32 et R. 612-30 du code monétaire et financier, qu’elle soumette à son approbation, dans le délai d’un mois, un programme de rétablissement visant à renforcer sa situation financière et améliorer ses méthodes de gestion ; 2°) de mettre à la charge de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ………………………………………………………………………… Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 ; - le règlement délégué (UE) 2015/35 de la Commission du 10 octobre 2014 ; - le code des assurances ; - le code monétaire et financier ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Louis d'Humières, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Céline Guibé, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Hannotin avocats, avocat de la Mutuelle Just’ et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano & Goulet, avocat de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ; Vu les deux notes en délibéré, enregistrées le 24 octobre 2025, présentées par la Mutuelle Just’ ; Considérant ce qui suit : 1. Les deux requêtes de la Mutuelle Just’ présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur le cadre juridique : 2. Aux termes de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier : « I.- L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution veille à la préservation de la stabilité du système financier et à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des personnes soumises à son contrôle. / L’Autorité contrôle le respect par ces personnes des dispositions européennes qui leur sont directement applicables, des dispositions du code monétaire et financier ainsi que des dispositions réglementaires prévues pour son application, du code des assurances (…) / II.- Elle est chargée : / (…) / 2° D’exercer une surveillance permanente de la situation financière et des conditions d’exploitation des personnes mentionnées au I de l'article L. 612-2 ; elle contrôle notamment le respect de leurs exigences de solvabilité ainsi que, (…) pour les personnes mentionnées aux 1° à 3°, 5°, 8° à 11° du B du I du même article, qu’elles sont en mesure de tenir à tout moment les engagements qu’elles ont pris envers leurs assurés, adhérents, bénéficiaires ou entreprises réassurées et les tiennent effectivement (…) ». Aux termes de l’article L. 612-2 du même code : « I.- Relèvent de la compétence de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution : / (…) / B.- Dans le secteur de l'assurance : / (…) / 3° Les mutuelles et unions régies par le livre II du code de la mutualité (…) ». Aux termes de l’article L. 612-31 de ce code : « L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution peut mettre en demeure toute personne soumise à son contrôle de prendre, dans un délai déterminé, toutes mesures destinées à sa mise en conformité avec les obligations au respect desquelles l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution a pour mission de veiller ». Aux termes de l’article L. 612-32 du même code, cette Autorité « peut exiger de toute personne soumise à son contrôle qu'elle soumette à son approbation (…) un programme de rétablissement comprenant toutes les mesures appropriées pour restaurer ou renforcer sa situation financière ou de liquidité, améliorer ses méthodes de gestion ou assurer l'adéquation de son organisation à ses activités ou à ses objectifs de développement, notamment lorsque les informations reçues ou demandées par l'Autorité pour l'exercice du contrôle sont de nature à établir que cette personne est susceptible de manquer, dans un délai de douze mois, aux obligations prévues par le règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ou, le cas échéant, par le règlement (UE) 2019/2033 du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2019, par une disposition du titre Ier ou du titre III du livre V ou d'un règlement pris pour son application ou par toute autre disposition législative ou réglementaire dont la méconnaissance entraîne celle des dispositions précitées (…) ». 3. D’une part, aux termes de l’article L. 351-1 du code des assurances : « Les entreprises d'assurance et de réassurance valorisent leurs actifs et leurs passifs prudentiels comme suit : / 1° Les actifs prudentiels sont valorisés au montant pour lequel ils pourraient être échangés dans le cadre d'une transaction conclue, dans des conditions de concurrence normales, entre des parties informées et consentantes ; / (…) / Un décret en Conseil d'Etat précise les méthodes et hypothèses de valorisation à utiliser pour l'application du présent article ». Aux termes de l’article R. 351-1 du même code : « Les méthodes et les hypothèses à utiliser lors de la valorisation des actifs et des passifs prudentiels sont définies aux articles 7 à 16 du règlement délégué (UE) n° 2015/35 de la Commission du 10 octobre 2014 (...) ». 4. D’autre part, selon l’article R. 343-11 du code des assurances, les valeurs énumérées à l’article R. 332-2, qui comprennent les droits réels immobiliers afférents à des immeubles situés sur le territoire de l’un des Etats membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), font l’objet « d’une évaluation sur la base de leur valeur de réalisation, dans les conditions ci-après : / (…) / d) (…) Les immeubles (…) sont retenus pour leur valeur vénale. La valeur vénale correspond au prix de vente qui en serait obtenu, au jour de l’inventaire, lors d’une transaction conclue dans des conditions normales de marché, net des coûts de sortie. Elle est évaluée sur la base d’une revue quinquennale approfondie. Elle fait l’objet d’une actualisation annuelle (…) ». Aux termes de l’article A. 343-2-1 de ce code : « I.- En vertu de l'article R. 343-11, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution peut requérir la fixation par une expertise de la valeur de tout ou partie de l'actif des entreprises et notamment des immeubles et des parts et actions de sociétés immobilières leur appartenant ou sur lesquels elles ont consenti un prêt ou une ouverture de crédit hypothécaire, ainsi que des instruments financiers à terme utilisés par les entreprises.