Conseil d'État, 6ème et 5ème chambres réunies, 7 novembre 2025, n° 493239

Vu la procédure suivante : 1° Sous le n° 493239, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 avril et 8 juillet 2024 ainsi que le 3 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s (GISTI) et le Syndicat des avocats de France demandent au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-87 du 7 février 2024 relatif à la légalisation des actes publics établis par une autorité étrangère ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 493241, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 avril et 9 juillet 2024 ainsi que le 2 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) et l'association Informations sur les mineurs isolés étrangers demandent au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-87 du 7 février 2024 relatif à la légalisation des actes publics établis par une autorité étrangère ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ………………………………………………………………………… Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; - la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; - la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés et le protocole signé à New-York le 31 janvier 1967 ; - la convention internationale relative aux droits de l’enfant ; - la convention de La Haye du 5 octobre 1961 supprimant l’exigence de la légalisation des actes publics étrangers ; - la convention de Bâle du 3 septembre 1985 relative à la coopération internationale en matière d’aide administrative aux réfugiés ; - le code civil ; - le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; - le code des relations entre le public et l’administration ; - la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 ; - la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 ; - le décret n° 2015-1407 du 5 novembre 2015 ; - la décision du Conseil constitutionnel n° 2023-855 DC du 16 novembre 2023 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Léo André, auditeur, - les conclusions de Mme Maïlys Lange, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Le Guerer, Bouniol-Brochier, Lassalle-Byhet, avocat du Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s (GISTI) et autre et à la SCP Zribi et Texier, avocat de l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) et autre ; Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes nos 493239 et 493241 tendent à l’annulation pour excès de pouvoir du même décret. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. La légalisation des actes publics étrangers, qui est définie par l’article 2 de la convention de la Haye du 5 octobre 1961 comme « la formalité par laquelle les agents diplomatiques et consulaires du pays sur le territoire duquel l’acte doit être produit attestent la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire a agi et, le cas échéant, l’identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu », était auparavant imposée, pour les actes destinés à être produits en France, et sous réserve d’engagements internationaux contraires, par l’article 23 du titre IX du livre Ier de l’ordonnance de la marine d’août 1681, jusqu’à ce que ce texte soit abrogé par le II de l’article 7 de l’ordonnance du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques. Cette exigence de légalisation est toutefois demeurée, sur le fondement de la coutume internationale, reconnue par une jurisprudence établie du juge judiciaire, jusqu’à l’intervention des dispositions du II de l’article 16 de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, lesquelles ont toutefois été partiellement abrogées à compter du 31 décembre 2022 par la décision n° 2021-972 QPC du 18 février 2022 du Conseil constitutionnel. L’exigence de légalisation a été reprise par l’article 48 de la loi du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice, qui a modifié le II de l’article 16 de la loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice, désormais ainsi rédigé : « Sauf engagement international contraire, tout acte public établi par une autorité étrangère et destiné à être produit en France doit être légalisé pour y produire effet. / La légalisation est la formalité par laquelle est attestée la véracité de la signature, la qualité en laquelle le signataire de l’acte a agi et, le cas échéant, l’identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu. / Les recours contentieux relatifs aux refus de légalisation opposés par une autorité française sont portés devant la juridiction administrative. / Un décret en Conseil d’Etat, pris après consultation de l’Assemblée des Français de l’étranger ou, dans l’intervalle des sessions, de son bureau, précise les actes publics concernés par le présent II et définit les modalités de la légalisation. » Le décret du 7 février 2024 relatif à la légalisation des actes publics établis par une autorité étrangère, dont le Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s (GISTI) et autres demandent l’annulation, a été pris en application de ces dispositions. Sur la compétence du pouvoir réglementaire : 3. Il résulte des dispositions citées au point 2 que, sauf engagement international contraire, tout acte public établi par une autorité étrangère doit, s’il est destiné à être produit en France, être légalisé pour y produire effet. Il en résulte également que le législateur a renvoyé au pouvoir réglementaire la fixation des modalités de la légalisation, dont il a donné la définition. Ce renvoi du législateur au pouvoir réglementaire a été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2023-855 DC du 16 novembre 2023. Dès lors, le moyen tiré de ce que le pouvoir réglementaire n’était pas compétent pour rappeler cette obligation, ainsi définie, et pour déterminer les autorités auxquelles la réalisation de cette formalité est confiée, ne peut qu’être écarté. Sur les moyens tirés de l’inconventionnalité des dispositions de la loi du 20 novembre 2023 et du décret attaqué en ce qu’elles prévoient que les actes publics étrangers doivent être légalisés pour produire effet en France : En ce qui concerne le droit au procès équitable et le droit au recours effectif : 4. Lorsqu’est produit devant l’administration ou devant le juge un acte public émanant d’une autorité étrangère qui a fait l’objet d’une légalisation, sont en principe attestées la véracité de la signature apposée sur cet acte, la qualité de celui qui l’a dressé et l’identité du sceau ou timbre dont cet acte est revêtu. A la condition que l’acte public étranger soumis à l’obligation de légalisation et produit à titre de preuve devant l’autorité administrative ou devant le juge présente des garanties suffisantes d’authenticité, l’absence ou l’irrégularité de sa légalisation ne fait pas obstacle à ce que puissent être prises en considération les énonciations qu’il contient. 5. Dès lors, le moyen tiré de ce que les dispositions de la loi du 20 novembre 2023 méconnaîtraient le droit au procès équitable ainsi que le droit au recours effectif en faisant obstacle à ce que les actes publics étrangers non légalisés puissent être produits comme éléments de preuve dans le cadre d’une procédure juridictionnelle ne peut qu’être écarté.