Conseil d'État, 3ème et 8ème chambres réunies, 16 mars 2026, n° 494883

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 5 juin 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la région Normandie demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l’énergie ; - le code de l’environnement ; - le code rural et de la pêche maritime : - le code de l’urbanisme ; - le décret n° 2024-38 du 24 janvier 2024 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes, - les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Zribi et Texier, avocat de région Normandie et des départements de la Corrèze et de la Vendée ; Considérant ce qui suit : 1. La région Normandie demande l’annulation du décret du 8 avril 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers, pris pour l’application de l’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, et venant préciser les conditions de mise en place des projets agrivoltaïques et du photovoltaïque au sol sur terrains naturels, agricoles et forestiers. Sur l’intervention des départements de la Corrèze et de la Vendée : 2. Les départements de la Corrèze et de la Vendée justifient d’un intérêt suffisant à l’annulation du décret attaqué. Ainsi, leur intervention au soutien de la requête de la région Normandie est recevable. Sur la légalité externe du décret attaqué : 3. La région Normandie soutient que le décret attaqué serait entaché d’un vice de procédure au motif que les consultations préalables obligatoires et, en particulier, la consultation du public, n’auraient pas été régulièrement menées. Toutefois, faute de préciser quelle modalité de consultation n’aurait pas été respectée, elle n’assortit pas son moyen des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé, alors qu’il ressort au demeurant des pièces du dossier que la consultation du public sur le projet de décret a eu lieu du 26 décembre 2023 au 16 janvier 2024, qu’étaient joints au projet une note de présentation ainsi que les motifs de celui-ci et qu’une note de synthèse des observations a été rédigée à son issue, conformément aux exigences de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement. Sur la légalité interne du décret attaqué : En ce qui concerne le document-cadre prévu à l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme : 4. Aux termes du second alinéa de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme, qui définit les conditions de compatibilité des ouvrages de production d'électricité à partir de l’énergie solaire avec l’exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière : « Un arrêté préfectoral, pris après consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des organisations professionnelles intéressées et des collectivités territoriales concernées, établit un document-cadre sur proposition de la chambre départementale d'agriculture pour le département concerné. Ce document-cadre définit notamment les surfaces agricoles et forestières ouvertes à un projet d'installation mentionnée au présent article et à l'article L. 111-30 ainsi que les conditions d'implantation dans ces surfaces. (…) ». Par le décret attaqué, un article R. 111-61 a été introduit au code de l’urbanisme aux termes duquel : « A réception de la proposition de document-cadre émise par la chambre départementale d'agriculture en application du deuxième alinéa de l'article L. 111-29, le préfet la transmet pour avis aux représentants des organisations professionnelles agricoles intéressées, aux représentants des professionnels des énergies renouvelables, aux représentants des collectivités concernées et à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. A l’expiration d'un délai de deux mois à compter de leur saisine, leur avis est réputé favorable ». 5. En premier lieu, aucune disposition législative ne prescrivant la consultation, sur la proposition de document-cadre, des comités régionaux de l’énergie (CRE), institués par les articles L. 141-5-2 et L. 141-5-3 du code de l’énergie, les dispositions de l’article R. 111-61 ne sauraient, en tout état de cause, être illégales faute de mentionner les CRE parmi les organismes auxquels cette proposition est transmise. Si la région Normandie soutient que l’obligation de consulter les CRE découle implicitement de ce que l’absence d’une telle consultation ferait obstacle au plein exercice des attributions qui leur sont confiées par la loi, dans le cadre de l’élaboration et du suivi des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), de la cartographie des zones d’accélération pour l’implantation d'installations terrestres de production d'énergies renouvelables ou encore de la définition des objectifs de développement des énergies renouvelables prévus à l’article L. 141-5-1 du code de l’énergie, une telle allégation n’apparaît, en tout état de cause, pas fondée, alors qu’il appartiendra seulement aux CRE, dans l’exercice de leurs attributions, de prendre en compte, le cas échéant, les documents-cadres. 6. En deuxième lieu, la région Normandie et les départements intervenants soutiennent, pour la première, que faute de prévoir la consultation des régions avant l’adoption, par arrêté préfectoral, du document-cadre prévu à l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme et, pour les seconds, que faute de « prendre en compte les départements » lors de l’élaboration de ce document-cadre, le décret contesté ferait obstacle à ce qu’ils exercent pleinement les compétences qu’ils tirent, respectivement, des articles L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, L. 141-5-1 du code de l’énergie et L. 110-3 du code de l’environnement et des articles L. 121-1 du code rural et de la pêche maritime, L. 113-8 et suivants du code de l’urbanisme et L. 113-15 et suivants du même code. Toutefois, il résulte des termes mêmes, tant de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme que de son nouvel article R. 111-61, qu’ils prévoient la consultation des « collectivités territoriales concernées » et une telle expression vise nécessairement les régions et départements dont tout ou partie du territoire est concerné par le document-cadre en cours d’élaboration. Un tel moyen ne peut, par suite, qu’être écarté. 7. En troisième lieu, dès lors que les dispositions de l’article L. 111-29 attribuent au seul préfet de département la compétence pour arrêter le document-cadre, le décret attaqué ne saurait être illégal faute de prévoir en outre un pouvoir d’opposition des régions. 8. En quatrième lieu, si les dispositions de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme et les dispositions règlementaires prises pour son application subordonnent l’autorisation d’un projet d’implantation d’un ouvrage de production d’électricité solaire sur un terrain faisant l’objet d’une activité agricole, pastorale ou forestière au respect de conditions qu’elles fixent, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de dispenser du respect des prescriptions posées par les autres dispositions applicables en la matière. Dans ces conditions, la requérante ne peut utilement soutenir que, faute de mentionner au nouvel article R.