Conseil d'État, Assemblée, 10 décembre 2025, n° 494928

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 6 juin et 20 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération de l’équipement, de l’environnement, des transports et des services – Force Ouvrière (FEETS-FO) demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’accord du 20 octobre 2023 relatif à la protection sociale complémentaire en matière de couverture des frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident des agents du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, du ministère de la transition énergétique et du secrétariat d’Etat chargé de la mer, ainsi que ceux des établissements publics et autorités administratives indépendantes qui ont donné leur mandat à cet effet ; 2°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 9 mai 2024 par laquelle le secrétaire général du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, du ministère de la transition énergétique et du secrétariat d’Etat chargé de la mer a refusé de tirer des conséquences de son courrier du 30 avril 2024 l’informant du « retrait de la signature de FO » et lui indiquant « dénoncer en totalité l’accord signé » ; 3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son préambule ; - le code général de la fonction publique ; - la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ; - l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Nejma Benmalek, auditrice, - les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Thouvenin, Coudray, Grévy, avocat de la Fédération de l’équipement, de l’environnement, des transports et des services – Force Ouvrière ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier qu’un accord relatif à la protection sociale complémentaire a été conclu le 20 octobre 2023 par le secrétaire général du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, du ministère de la transition énergétique et du secrétariat d’Etat chargé de la mer, au nom des autorités qu’il représente, et par quatre organisations syndicales représentatives des agents publics de ces administrations et de certains des établissements publics et autorités administratives indépendantes s’y rattachant, puis publié au Journal officiel de la République française du 8 mai 2024. La Fédération de l’équipement, de l’environnement, des transports et des services – Force Ouvrière (FEETS-FO), signataire de cet accord le 20 octobre 2023, en demande l’annulation pour excès de pouvoir ainsi que celle de la décision du 9 mai 2024 par laquelle le secrétaire général a refusé de tirer des conséquences de son courrier du 30 avril 2024 l’informant du « retrait de la signature de FO » et lui indiquant « dénoncer en totalité » l’accord qu’elle avait signé. Sur le cadre juridique : 2. Aux termes du huitième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel se réfère le préambule de la Constitution : « Tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises ». En vertu de l’article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils de l’Etat et détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales. 3. En vertu de son article L. 1, le code général de la fonction publique, qui définit les règles générales applicables aux fonctionnaires civils, constitue le statut général des fonctionnaires, qui sont, vis-à-vis de l’administration, dans une situation statutaire et réglementaire. Le premier alinéa de l’article L. 9 dispose que, sauf dispositions contraires, les modalités d’application de ce code sont déterminées par décret en Conseil d’Etat. 4. L’article 14 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnances, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, « toutes dispositions relevant du domaine de la loi afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans la fonction publique : (…) 3o En définissant les cas et conditions dans lesquels les accords majoritaires disposent d’une portée ou d’effets juridiques et, le cas échéant, en précisant les modalités d’appréciation du caractère majoritaire des accords, leurs conditions de conclusion et de résiliation et en déterminant les modalités d’approbation qui permettent de leur conférer un effet juridique. (…) » Sur le fondement de cette habilitation a été prise l’ordonnance du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique, dont les dispositions sont désormais codifiées aux articles L. 221-1 à L. 227-4 du code général de la fonction publique. 5. Aux termes de l’article L. 221-2 du code général de la fonction publique : « Les organisations syndicales représentatives et les autorités administratives et territoriales compétentes ont qualité au niveau national, au niveau local ou à l’échelon de proximité pour conclure et signer des accords portant sur les domaines mentionnés aux articles L. 222-3 ou dans les conditions prévues à l’article L. 222-4. » Aux termes de l’article L. 222-1 du même code : « Les accords portant sur les domaines mentionnés à l’article L. 222-3 peuvent comporter des dispositions édictant des mesures réglementaires ainsi que des clauses par lesquelles l’autorité administrative s’engage à entreprendre des actions déterminées n’impliquant pas l’édiction de mesures réglementaires. / Lorsque ces accords comportent des clauses dont la mise en œuvre implique des mesures réglementaires, l’autorité compétente fait connaître aux organisations syndicales le calendrier dans lequel elle envisage de prendre ces mesures. / Les mesures réglementaires incluses dans les accords portant sur un des domaines mentionnés à l’article L. 222-3 ne peuvent porter sur des règles que la loi a chargé un décret en Conseil d’Etat de fixer, ni modifier des règles fixées par un décret en Conseil d’Etat ou y déroger. / Ces mesures réglementaires ne sont pas soumises à la consultation préalable des organismes consultatifs le cas échéant compétents. » Aux termes de l’article L. 222-3 de ce code : « Les accords mentionnés à l’article L. 221-2 peuvent porter sur les domaines relatifs : / (…) / 13o A la protection sociale complémentaire ; (…) ». Aux termes de l’article L. 222-4 de ce code : « Les organisations syndicales représentatives et les autorités administratives et territoriales compétentes ont également qualité pour participer à des négociations portant sur tout autre domaine que ceux mentionnés à l’article L. 222-3. / Les dispositions de l’article L. 222-1 ne s’appliquent pas à ces négociations. » 6. Par ces dispositions, le législateur a entendu habiliter les organisations syndicales représentatives des agents publics et les autorités administratives et territoriales qui les emploient à conclure et signer des accords qui, lorsqu’ils remplissent les conditions de validité qu’il a fixées, peuvent comporter, dans les seuls domaines mentionnés à l’article L.