Conseil d'État, 4ème et 1ère chambres réunies, 9 décembre 2025, n° 494994

Vu la procédure suivante : Les associations Avenir Plan de Campagne et Centre de vie régional « Pour le commerce et les loisirs le dimanche à Plan de Campagne » ont demandé à la cour administrative d’appel de Marseille d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 5 avril 2022 par lequel le maire des Pennes-Mirabeau (Bouches-du-Rhône) a délivré à la société INCO un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale en vue de la création d’un ensemble commercial d’une surface de vente de 900 m². Par un arrêt n° 22MA01562 du 9 avril 2024, la cour administrative d’appel a rejeté leur requête. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 juin et 11 septembre 2024 et le 28 avril 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, les associations Avenir Plan de Campagne et Centre de vie régional « Pour le commerce et les loisirs le dimanche à Plan de Campagne » demandent au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler cet arrêt ; 2°) de mettre à la charge de la société INCO et de la commune des Pennes-Mirabeau une somme de 2 500 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l’urbanisme ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Julien Fradel, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Jean-François de Montgolfier, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gaschignard, Loiseau, Massignon, avocat des associations Avenir Plan de Campagne et Centre de vie régional « Pour le commerce et les loisirs le dimanche à Plan de Campagne » ; à la SCP Waquet, Farge, Hazan, Feliers, avocat de la commune des Pennes-Mirabeau et au cabinet François Pinet, avocat de la société INCO ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société INCO a déposé, le 15 septembre 2021, une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour la création d’un ensemble commercial, composé de quatre cellules commerciales, d’une surface de vente totale de 900 m² dans la zone commerciale dite de « Plan de Campagne », située sur le territoire des communes des Pennes-Mirabeau et de Cabriès. Le projet a reçu un avis défavorable de la commission départementale d’aménagement commercial des Bouches-du-Rhône le 3 novembre 2021. Sur recours de la société INCO, la Commission nationale d’aménagement commercial a, par une décision du 24 février 2022, estimé qu’il n’y avait pas lieu de se prononcer sur la conformité du projet aux objectifs et critères énoncés à l’article L. 752-6 du code de commerce, au motif que le projet ne pouvait être regardé comme procédant à l’extension d’un ensemble commercial existant au sens du I de l’article L. 752-3 du même code. Par un arrêté du 5 avril 2022, le maire des Pennes-Mirabeau a délivré à la société INCO un permis de construire « valant autorisation d’exploitation commerciale et autorisation de travaux ». Par un arrêt du 9 avril 2024, contre lequel les associations Avenir Plan de Campagne et Centre de vie régional « Pour le commerce et les loisirs le dimanche à Plan de Campagne » se pourvoient en cassation, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté la requête de ces associations tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 5 avril 2022. Sur l’arrêt en tant qu’il se prononce sur les conclusions des associations aux fins d’annulation de l’arrêté du 5 avril 2022 en tant qu’elles sont relatives à l’autorisation de construire : 2. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme : « Une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l’aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation. » Aux termes du second alinéa de l’article L. 600-1-4 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’il est saisi par une personne mentionnée à l’article L. 600-1-2 d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l’article L. 425-4, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l’annulation de ce permis qu’en tant qu’il vaut autorisation de construire. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu’il tient lieu d’autorisation d’exploitation commerciale sont irrecevables à l’appui de telles conclusions. » 3. Ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu’une association puisse contester un permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale à la fois en tant qu’il vaut autorisation de construire et en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale, pour autant qu’elle justifie d’un intérêt pour agir contre chacune de ces autorisations. 4. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour écarter comme irrecevables les conclusions des associations requérantes dirigées contre le permis délivré par l’arrêté du 5 avril 2022 du maire des Pennes-Mirabeau en tant qu’il vaut autorisation de construire, la cour administrative d’appel de Marseille a relevé, d’une part, que l’association Avenir Plan de Campagne avait pour objet essentiel de défendre les intérêts collectifs de la profession de commerçant au sein de la zone de Plan de Campagne et, d’autre part, que l’association Centre de vie régional « Pour le commerce et les loisirs le dimanche à Plan de Campagne » poursuivait un objectif de défense des intérêts de la zone de Plan de Campagne ainsi que des droits des commerçants, entreprises et propriétaires et que ne peuvent y adhérer que des personnes exerçant une activité professionnelle au sein de cette zone. Elle en a déduit que leurs statuts ne leur donnaient intérêt pour agir contre un permis de construire qu’en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale et non en tant qu’il porte autorisation de construire dans cette zone. En statuant ainsi, alors que, comme elle l’a constaté, les statuts des deux associations requérantes les habilitaient aussi, en vue de garantir le respect des prescriptions de l’ancien article L. 110 du code de l’urbanisme, reprises à l’article L. 101-2 de ce code, ainsi que de celles des articles L. 100-1 et L. 110-1 du code de l’environnement, à engager des actions en justice à l’encontre d’aménagements réalisés dans la zone de Plan de Campagne, la cour a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis. Par suite, l’arrêt attaqué doit être annulé en tant qu’il juge irrecevables les conclusions des associations requérantes dirigées contre l’arrêté du 5 avril 2022 en tant qu’il vaut autorisation de construire. Sur l’arrêt en tant qu’il se prononce sur les conclusions des associations aux fins d’annulation de l’arrêté du 5 avril 2022 en tant qu’il est relatif à la demande d’autorisation d’exploitation commerciale : 5. D’une part, aux termes de l’article L. 752-1 du code de commerce : « Sont soumis à une autorisation d’exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / (…) 5° L’extension de la surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet (…) ». 6. D’autre part, aux termes du I de l’article L. 752-3 du code de commerce : « I.