Conseil d'État, 3ème et 8ème chambres réunies, 18 septembre 2025, n° 495025

Vu la procédure suivante : Par un mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 19 juin et 18 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du conseil d'Etat, la société par actions simplifiée (SAS) Verso Energy demande au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête tendant à l'annulation partielle des articles 2, 3 et 4 du décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers, ainsi que son décret rectificatif publié le 27 avril 2024, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 54 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables dite " loi APER " en tant qu'il introduit, dans le code de l'urbanisme, des articles L. 111-31 et L. 111-32 et, dans le code de l'énergie, un article L. 314-40 prévoyant l'intervention d'un avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), ainsi que des articles L. 112-1-1, L. 112-1-2 et L. 181-10 du code rural et de la pêche maritime relatifs à la composition et l'office de cette commission. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - le code de l'énergie ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes, - les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé, y compris pour la première fois en cassation, à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat () ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. 2. D'une part, l'article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables a inséré, au sein du code de l'énergie et du code de l'urbanisme, plusieurs dispositions encadrant les conditions d'implantation d'installations de production d'énergie photovoltaïque sur des terrains agricoles, naturels et forestiers en distinguant, d'une part, les installations agrivoltaïques, prévues aux articles L. 111-27 et L. 111-28 du code de l'urbanisme et devant répondre aux exigences prévues à l'article L. 314-36 du code de l'énergie, lesquelles prévoient notamment qu'une telle installation doit " contribuer durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole " et apporter directement certains services à la parcelle agricole et, d'autre part, les installations compatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière, pouvant être qualifiées d'" agricompatibles ", prévues et encadrées par les articles L. 111-29 et L. 111-30 du code de l'urbanisme. Cet article 54 crée notamment un article L. 111-31 du code de l'urbanisme aux termes duquel : " Les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l'exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 111-29 du présent code, qui font l'objet d'un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d'installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie. () ". L'article L. 111-29 du même code dispose, en son deuxième alinéa, qu'" un arrêté préfectoral, pris après consultation de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des organisations professionnelles intéressées et des collectivités territoriales concernées, établit un document cadre sur proposition de la chambre départementale d'agriculture pour le département concerné. Ce document-cadre définit notamment les surfaces agricoles et forestières ouvertes à un projet d'installation mentionnée au présent article et à l'article L. 111-30, ainsi que les conditions d'implantation dans ces surfaces. Ces surfaces sont définies en veillant à préserver la souveraineté alimentaire. () Dans les départements pour lesquels un tel arrêté est en vigueur, l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l'article L. 111-31 est un avis simple. Seuls peuvent être identifiés au sein de ces surfaces des sols réputés incultes ou non exploités depuis une durée minimale () ". Le premier alinéa du même article L. 111-29 dispose qu'" aucun ouvrage de production d'électricité à partir de l'énergie solaire, hors installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie, ne peut être implanté en dehors des surfaces identifiées dans ce document-cadre ". Il résulte de ces dispositions que l'autorisation des projets d'ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers est subordonnée à un avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), sauf, après l'entrée en vigueur du document-cadre départemental prévu à l'article L. 111-29, pour les projets d'installations agricompatibles envisagés dans une zone couverte par ce document-cadre, pour lesquels la CDPENAF rend un avis simple. 3. D'autre part, selon l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, la CDPENAF, présidée par le préfet, " associe des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricole et forestière, des chambres d'agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l'environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs. / () Elle émet, dans les conditions définies par le code de l'urbanisme, un avis sur l'opportunité, au regard de l'objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme. / () ". L'article L. 112-1-2 de ce code crée, en Corse, une commission territoriale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CTPENAF) qui " exerce, dans les mêmes conditions, les compétences dévolues par l'article L. 112-1-1 à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. ". L'article L. 181-10 du même code précise la composition de la CDPENAF pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion ainsi que Mayotte. 4. A l'appui de sa question prioritaire de constitutionnalité, la société Verso Energy soutient que les dispositions des articles L. 111-31, L. 111-32 du code de l'urbanisme, et L.