Conseil d'État, 3ème et 8ème chambres réunies, 16 mars 2026, n° 495025

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, et quatre nouveaux mémoires, enregistrés les 10 juin et 9 septembre 2024 et les 27 mai, 15 octobre, 29 octobre et 17 novembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société par actions simplifiée (SAS) Verso Energy demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir les articles 2 et 3 du décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers, en tant qu’ils introduisent, au sein du code de l’urbanisme, respectivement, les articles R. 111-61 et R. 111-62 devenu R. 111-61-1, et l’article R. 423-70-2, ainsi que l’article 4 de ce décret en tant qu’il subordonne la mise en œuvre des articles R. 111-62 et R. 111-64 du code de l’urbanisme à l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) prévu par les articles L. 111-27, L. 111-29 et L. 111-31 de ce code et, d’autre part, qu’il introduit, au sein du même code, l’article R. 111-63 ; 2°) d’annuler les dispositions du même décret issues du rectificatif publié le 27 avril 2024 ; 3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 8 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; - la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; - la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ; - la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 - le code de l’énergie ; - le code de l’environnement ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l’urbanisme ; - la décision du 18 septembre 2025 par laquelle le Conseil d’Etat, statuant au contentieux n’a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Verso Energy ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes, - les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. L’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (APER) a inséré, au sein du code de l’énergie et du code de l’urbanisme, plusieurs dispositions encadrant les conditions d’implantation d’installations de production d’énergie photovoltaïque sur des terrains agricoles, naturels et forestiers en distinguant, d’une part, les installations agrivoltaïques, prévues aux articles L. 111-27 et L. 111-28 du code de l’urbanisme et devant répondre aux exigences prévues à l’article L. 314-36 du code de l’énergie, lesquelles prévoient notamment qu’une telle installation doit « contribuer durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole » et apporter directement certains services à la parcelle agricole et, d’autre part, les installations compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière, pouvant être qualifiées d’« agricompatibles », prévues et encadrées par les articles L. 111-29 et L. 111-30 du code de l’urbanisme. Aux termes de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme : « Les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l’exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 111-29 du présent code, qui font l’objet d’un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d’installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. (…) ». L’article L. 111-29 du même code dispose, en son deuxième alinéa, qu’un arrêté préfectoral, pris après consultation de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des organisations professionnelles intéressées et des collectivités territoriales concernées, établit un document cadre sur proposition de la chambre départementale d'agriculture pour le département concerné. Ce document-cadre définit notamment les surfaces agricoles et forestières ouvertes à un projet d’installation mentionnée au présent article et à l’article L. 111-30, ainsi que les conditions d'implantation dans ces surfaces. Ces surfaces sont définies en veillant à préserver la souveraineté alimentaire. (…) Dans les départements pour lesquels un tel arrêté est en vigueur, l’avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l’article L. 111-31 est un avis simple. Seuls peuvent être identifiés au sein de ces surfaces des sols réputés incultes ou non exploités depuis une durée minimale (…) ». Le premier alinéa du même article L. 111-29 dispose qu’« aucun ouvrage de production d’électricité à partir de l’énergie solaire, hors installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, ne peut être implanté en dehors des surfaces identifiées dans ce document-cadre ». Il résulte de ces dispositions que l’autorisation des projets d’ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers est subordonnée à un avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), sauf, après l’entrée en vigueur du document-cadre départemental prévu à l’article L. 111-29, pour les projets d’installations agricompatibles envisagés dans une zone couverte par ce document-cadre, pour lesquels la CDPENAF rend un avis simple. 2. La société Verso Energy demande l’annulation des articles 2 et 3 du décret du 8 avril 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers, pris pour l’application des dispositions citées au point 1, en tant qu’ils introduisent, au sein du code de l’urbanisme, respectivement, les articles R. 111-61 et R. 111-62 devenu R. 111-61-1, et l’article R. 423-70-2. Elle demande également l’annulation de l’article 4 de ce décret en tant, d’une part, qu’il subordonne la mise en œuvre des articles R. 111-62 et R. 111-64 du code de l’urbanisme à l’avis de la CDPENAF prévu par les articles L. 111-27, L. 111-29 et L. 111-31 de ce code et, d’autre part, qu’il introduit, au sein du même code, l’article R. 111-63. Elle demande enfin l’annulation des dispositions de ce décret résultant du rectificatif publié le 27 avril 2024. Sur l’intervention de l’association Solidarité Solaire & Agrivoltaïque : 3. L’association Solidarité Solaire & Agrivoltaïque a pour objet social de contribuer au développement de la filière des énergies renouvelables en France relatives au solaire, photovoltaïque et agrivoltaïque, notamment en favorisant les conditions d’une concurrence effective et réelle, tout en veillant à la protection durable des espaces agricoles et naturels, et en menant les actions nécessaires pour lever les barrières à l’entrée et au développement sur ces marchés, et, à cette fin, d’entreprendre toute action afin de préserver les droits de la filière qu’elle représente et, le cas échéant, saisir les juridictions nationales de toute action contentieuse conforme à son objet. Elle justifie, par suite, d’un intérêt suffisant à l’annulation des décrets attaqués. Ainsi, son intervention est recevable. Sur la légalité externe du décret attaqué : 4. L’article L.