Conseil d'État, 7ème et 2ème chambres réunies, 17 octobre 2025, n° 495899

Vu la procédure suivante : Par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés le 11 juillet 2024 et les 5 février et 5 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Union fédérale des syndicats de l’Etat CGT demande au Conseil d’Etat, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande tendant à l’abrogation des articles 1er et 5 du décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l’Etat ; 2°) d’enjoindre au Premier ministre, dans un délai de six mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 450 euros par jour de retard, d’adopter des dispositions réglementaires prévoyant, d’une part, le droit à l’information des agents quant à la possibilité de bénéficier d’un report de leur droit à congés et, d’autre part, la faculté pour les agents placés en autorisation spéciale d’absence pour raison de santé de bénéficier d’un tel report. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 du Parlement européen et du Conseil concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail ; - le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 ; - le décret n° 2025-564 du 21 juin 2025 ; - les arrêts C-350/06 du 20 janvier 2009, C-684/16 du 6 novembre 2018, C-518/20 et C-727/20 du 22 septembre 2022 et C-206/22 du 14 décembre 2023 de la Cour de justice de l’Union européenne ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. François-Xavier Bréchot, maître des requêtes, - les conclusions de M. Nicolas Labrune, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. L’Union fédérale des syndicats de l’Etat CGT demande l’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Premier ministre sur sa demande tendant à l’abrogation des articles 1er et 5 du décret du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l’Etat, d’une part en tant que ces dispositions ne prévoient le report des congés non pris au cours d’une année de service qu’à titre exceptionnel et excluent toute possibilité d’indemnité compensatrice en fin de relation de travail, sans réserver le cas des agents qui ont été dans l’impossibilité de prendre leurs congés annuels en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité, d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant, d’un congé d’adoption ou d’une autorisation spéciale d’absence pour raison de santé et, d’autre part, en tant que ces dispositions ne subordonnent pas l’extinction des droits aux congés annuels ou leur indemnisation en fin de relation de travail à l’information de l’agent par l’employeur de la possibilité de bénéficier d’un tel report. 2. L’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, est tenue d’y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. De même, lorsqu’elle est saisie d’une demande tendant à la réformation d’un règlement illégal, l’autorité compétente est tenue d’y substituer des dispositions de nature à mettre fin à cette illégalité. 3. Aux termes de l’article 1er du décret du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l’Etat : « Tout fonctionnaire de l’Etat en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d’une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. (…) ». Aux termes de l’article 5 du même décret : « Le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l’année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par le chef de service. / Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ». Sur les conclusions à fin de non-lieu présentées par le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification : 4. Postérieurement à l’introduction de la requête, le décret du 21 juin 2025 relatif aux régimes dérogatoires de report et d’indemnisation des droits à congé annuel dans la fonction publique a inséré dans le décret du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l’Etat un article 5-1 selon lequel : « Par dérogation aux dispositions du premier alinéa de l’article 5, lorsque le fonctionnaire est dans l’impossibilité, du fait d’un congé pour raison de santé, ou du fait d’un congé lié aux responsabilités parentales ou familiales, de prendre son congé annuel au cours de l’année au titre de laquelle il lui est dû, il bénéficie d’une période de report de quinze mois, dont la durée peut être prolongée sur autorisation exceptionnelle du chef de service. / La période de report débute à compter de la date de reprise des fonctions. Pour les congés annuels acquis pendant un congé pour raison de santé ou un congé lié aux responsabilités parentales ou familiales, elle débute, au plus tard, à la fin de l’année au titre de laquelle le congé annuel est dû. / A l’exclusion du cas où le fonctionnaire bénéficie d’un report du fait d’un congé lié aux responsabilités parentales ou familiales, le report est limité aux droits non-utilisés relevant des quatre premières semaines de congé annuel par période de référence. » Ce même décret a également inséré un article 5-2 aux termes duquel : « Par dérogation aux dispositions du second alinéa de l’article 5, lorsque le fonctionnaire n’a pas été en mesure de prendre son congé annuel avant la fin de la relation de travail, les droits non-utilisés donnent lieu à une indemnité compensatrice. / A l’exclusion des droits non-consommés du fait d’un congé lié aux responsabilités parentales ou familiales, cette indemnité ne compense que les droits non-utilisés relevant des quatre premières semaines de congé annuel par période de référence. / (…) ». La demande adressée au Premier ministre et à laquelle a été opposé le refus implicite dont le syndicat requérant demande l’annulation a ainsi été satisfaite en ce qui concerne le report des congés non pris au cours d’une année de service et la possibilité d’obtenir une indemnité compensatrice en fin de relation de travail pour les agents qui ont été dans l’impossibilité de prendre leurs congés annuels en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité, d’un congé de paternité et d’accueil de l’enfant ou d’un congé d’adoption. Par suite, le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification est fondé à soutenir que les conclusions de la requête du syndicat sont, dans cette mesure, devenues sans objet et qu’il n’y a plus lieu d’y statuer. 5. En revanche, ni la demande du syndicat requérant tendant à ce que le décret du 26 octobre 1984 soit modifié afin de subordonner l’extinction des droits aux congés annuels ou leur indemnisation en fin de relation de travail à l’information de l’agent par l’employeur de la possibilité de bénéficier d’un report de ses congés annuels, ni sa demande tendant à ce que le même décret soit modifié afin que soit reconnu un droit au report des congés annuels non pris ou à obtenir une indemnité compensatrice en fin de relation de travail pour les agents qui ont été dans l’impossibilité de prendre leurs congés annuels en raison d’une autorisation spéciale d’absence pour raison de santé n’ont été satisfaites. Par conséquent, contrairement à ce que soutient le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification, la requête de l’Union fédérale des syndicats de l’Etat CGT conserve, dans cette mesure, son objet et il y a toujours lieu d’y statuer. Sur les conclusions relatives à l’information de l’agent par l’employeur : 6.