Conseil d'État, 7ème chambre jugeant seule, 21 octobre 2025, n° 496110

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 juillet et 7 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par la caisse nationale d’assurance vieillesse sur sa demande d’abrogation, reçue le 13 mai 2024, du paragraphe 2 de la fiche 3.1, du paragraphe 1 de la fiche 3.2 et du premier alinéa du paragraphe 3 de la fiche 3.2 de la circulaire carrière n° 2017-1 du 13 janvier 2017 ; 2°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de la transformation et de la fonction publiques sur sa demande d’abrogation, reçue le 14 mai 2024, du paragraphe 2.2 de la fiche n° 8 du guide relatif à l’indemnisation du chômage dans la fonction publique civile, édition 2021 ; 3°) d’enjoindre à la caisse nationale d’assurance vieillesse et au ministre de la transformation et de la fonction publiques d’abroger, respectivement, le paragraphe 2 de la fiche 3.1, le paragraphe 1 de la fiche 3.2 et le premier alinéa du paragraphe 3 de la fiche 3.2 de la circulaire carrière n° 2017-1 du 13 janvier 2017, et la fiche n° 8 du guide relatif à l’indemnisation du chômage dans la fonction publique civile, édition 2021 ; 4°) de mettre à la charge de la caisse nationale d’assurance vieillesse et de l’Etat la somme de 1 500 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général de la fonction publique ; - le code de la sécurité sociale ; - le code du travail ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. François-Xavier Bréchot, maître des requêtes, - les conclusions de M. Marc Pichon de Vendeuil, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Les fiches 3.1 et 3.2 de la circulaire n° 2017-1 du 13 janvier 2017, relative à l’alimentation du relevé de carrière, du directeur général de la caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), mentionnent que les périodes de chômage indemnisé à compter du 1er janvier 1980 sont assimilées à une période de cotisation d’assurance retraite à la condition que l’intéressé ait eu la qualité d’assuré social du régime général, c’est-à-dire qu’il ait versé une cotisation à ce régime, antérieurement à la période à prendre en compte. La fiche n° 8, relative à la « Protection sociale et prise en compte dans la pension de retraite », de l’édition 2021 du « guide relatif à l’indemnisation du chômage dans la fonction publique civile », édité par la direction générale de l’administration et de la fonction publique, mentionne, à son paragraphe 2.2, que « ce dispositif de périodes assimilées n’a pas été repris dans les régimes spéciaux de retraite de la fonction publique. Il n’est donc pas prévu que les périodes de chômage des fonctionnaires et des ouvriers de l’Etat soient prises en compte dans la pension versée par les régimes auxquels ils sont affiliés ». La Fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière demande l’annulation pour excès de pouvoir des décisions de refus d’abroger ces mentions. 2. Aux termes de l’article L. 351-3 du code de la sécurité sociale : « Sont prises en considération en vue de l’ouverture du droit à pension, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat : / (…) / 2°) les périodes pendant lesquelles l’assuré a bénéficié de l’un des revenus de remplacement mentionnés à l’article L. 5421-2 du code du travail (…) ; / (…) ». Figurent parmi les revenus de remplacement mentionnés à cet article L. 5421-2 du code du travail « les autres allocations et indemnités régies par les régimes particuliers, prévues au chapitre IV », dont l’allocation d’assurance prévue par l’article L. 5424-1 du même code au profit des agents fonctionnaires et non fonctionnaires de l’Etat et de ses établissements publics administratifs lorsque leur privation d’emploi est involontaire ou assimilée à une privation involontaire ou en cas de cessation d’un commun accord de leur relation de travail avec leur employeur. 3. Il résulte des dispositions du 2° de l’article L. 351-3 du code de la sécurité sociale que la prise en considération, au titre de l’assurance vieillesse du régime général de sécurité sociale, d’une période pendant laquelle une personne a bénéficié d’un des revenus de remplacement mentionnés par ce texte n’est ouverte qu’aux personnes ayant antérieurement la qualité d’assuré social de ce régime. 4. En premier lieu, les mentions citées au point 1 des documents litigieux présentent l’état du droit positif, sans méconnaître les dispositions de l’article L. 351-3 du code de la sécurité sociale et de l’article L. 5424-1 du code du travail, ni, en tout état de cause, celles de l’article L. 442-9 du code général de la fonction publique. 5. En second lieu, le législateur ayant, ainsi qu’il a été dit au point 3, subordonné la prise en considération, en vue de l’ouverture du droit à pension, des périodes pendant lesquelles une personne a bénéficié de l’un des revenus de remplacement qu’il vise à la condition que cette personne ait eu antérieurement la qualité d’assuré social de ce régime, la conformité d’une telle condition au principe d’égalité des citoyens devant la loi, garanti par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et l’article 1er de la Constitution, ne saurait être contestée devant le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, en dehors de la procédure prévue à l’article 61-1 de la Constitution. Les documents litigieux s’étant bornés à rappeler la règle fixée par le 2° de l’article L. 351-3 du code de la sécurité sociale, le moyen tiré de ce que ceux-ci méconnaîtraient le principe constitutionnel d’égalité des citoyens devant la loi ne peut qu’être écarté comme inopérant. 6. Il résulte de ce qui précède que la Fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière n’est pas fondée à demander l’annulation pour excès de pouvoir des décisions attaquées. 7. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la caisse nationale d’assurance vieillesse et de l’Etat, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la caisse nationale d’assurance vieillesse au titre de ce même article. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la Fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la caisse nationale d’assurance vieillesse au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière, à la caisse nationale d’assurance vieillesse et à la ministre de l’action et des comptes publics.