Conseil d'État, 9ème et 10ème chambres réunies, 8 octobre 2025, n° 496114

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 18 juillet et 4 octobre 2024 et les 31 mars et 10 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Hellio Solutions demande au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler la décision du 5 juillet 2024 par laquelle le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a prononcé à son encontre l’annulation, publiée au journal officiel de la République française, d’un volume de certificats d’économies d’énergie de 384 653 500 kWh cumac « classique » et de 2 397 900 kWh cumac « précarité énergétique », une sanction pécuniaire d’un montant de 2 396 844 euros, la suspension à titre de sanction de certaines de ses demandes de certificats en cours et la mise en demeure d’acquérir dans le délai d’un mois les certificats d’économies d’énergie manquants pour exécuter la sanction ; 2°) d’enjoindre au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires de publier au journal officiel de la République française la décision à intervenir ; 3°) à titre subsidiaire, de réformer la décision attaquée ; 4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu : - le code de l’énergie ; - l’arrêté du 4 septembre 2014 fixant la liste des éléments d'une demande de certificats d'économies d'énergie et les documents à archiver par le demandeur ; - l’arrêté du 24 juillet 2020 modifiant l’arrêté du 22 décembre 2014 définissant les opérations standardisées d’économies d’énergie ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Benoît Chatard, auditeur, - les conclusions de M. Bastien Lignereux, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Delvolvé et Trichet, avocat de la société Hellio Solutions ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 septembre 2025, présentée par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ; Considérant ce qui suit : 1. Les articles L. 221-1 à L. 222-10 du code de l’énergie instituent un dispositif soumettant les fournisseurs d’énergie dont les ventes excèdent un certain seuil à des obligations d’économies d’énergie, dont ils s’acquittent par la détention, à la fin de chaque période de référence, de certificats d’économies d’énergie. Les fournisseurs d’énergie peuvent réunir les certificats soit en réalisant eux-mêmes des économies d’énergie, soit en obtenant de leurs clients qu’ils en réalisent, soit en les acquérant auprès d’un autre fournisseur d’énergie ou d’une personne morale éligible qui, en application de l’article L. 221-7 de ce code, est susceptible d’obtenir des certificats en contrepartie de mesures d’économies d’énergie réalisées volontairement. Aux termes de l’article R. 221-5 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Une personne soumise à une obligation d'économies d'énergie en application de l'article R. 221-3 peut, pour chaque période définie à l'article R. 221-1 et pour les obligations définies à l'article R. 221-4 ou à l'article R. 221-4-1 : / 1° Déléguer la totalité de son obligation d'économies d'énergie de la période à un tiers ; / 2° Déléguer une partie de son obligation d'économies d'énergie de la période à un ou plusieurs tiers. (…) ». 2. Aux termes de l’article L. 222-1 du code de l’énergie : « Dans les conditions définies aux articles suivants, le ministre chargé de l'énergie peut sanctionner les manquements aux dispositions du chapitre Ier du présent titre ou aux dispositions réglementaires prises pour leur application. » Aux termes de l’article L. 222-2 du même code dans sa rédaction applicable au litige, lorsque des certificats d'économies d'énergie ont été indûment délivrés, « le ministre chargé de l'énergie peut : / 1° Prononcer (…) une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et à la situation de l'intéressé, sans pouvoir excéder le double de la pénalité prévue au premier alinéa de l'article L. 221-4 par kilowattheure d'énergie finale concerné par le manquement et sans pouvoir excéder 4 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, porté à 6 % en cas de nouveau manquement à la même obligation ; / 2° Le priver de la possibilité d'obtenir des certificats d'économies d'énergie selon les modalités prévues au premier alinéa de l'article L. 221-7 et à l'article L. 221-12 ; / 3° Annuler des certificats d'économies d'énergie de l'intéressé, d'un volume égal à celui concerné par le manquement ; / 4° Suspendre ou rejeter les demandes de certificats d'économies d'énergie faites par l'intéressé / (…) ». 3. Il résulte de l’instruction qu’à la suite d’un contrôle initié le 10 mai 2022 concernant la situation de la société Hellio Solutions, qui, en qualité de délégataire d’obligations d’économies d’énergie auprès d’acteurs obligés au sens de l’article R. 221-5 du code de l’énergie, réalise et finance des travaux d’économies d’énergie, le Pôle national des certificats d’économies d’énergie a constaté un taux de non-conformité de l’échantillon des opérations vérifiées de 99,06 %. Par décision du 5 juillet 2024, le ministre chargé de l’énergie a, sur le fondement des dispositions de l’article L. 222-2 du même code citées au point 2, prononcé à l’encontre de la société Hellio Solutions une sanction pécuniaire d’un montant de 2 396 844 euros correspondant à la valeur financière des certificats d’économies d’énergie qui lui ont été délivrés au titre des opérations non-conformes pour lesquelles des manquements d’une particulière gravité ont été relevés, annulé un volume de certificats égal à celui délivré au titre des opérations déclarées non-conformes, soit 384 653 500 kWh cumac dits « classiques » et 2 397 900 kWh cumac dits « précarité », mis en demeure la société d’acquérir, dans le délai d’un mois, le volume de certificats nécessaire à l’exécution de cette sanction d’annulation, et suspendu la délivrance des certificats au titre de certaines demandes en cours. La société Hellio Solutions demande, à titre principal, l’annulation de cette décision de sanction, et à titre subsidiaire, sa réformation, ainsi que la publication de la présente décision au journal officiel. Sur les manquements relatifs aux opérations réalisées au profit de la société Les Fabriques Bio au titre de la fiche d’opération standardisée « IND-UT-117 » : 4. En premier lieu, aux termes de l’article R. 221-14 du code de l’énergie : « Les actions menées par les personnes mentionnées à l'article L. 221-7 qui peuvent donner lieu à la délivrance de certificats d'économies d'énergie sont : / 1° La réalisation d'opérations standardisées définies par arrêté du ministre chargé de l'énergie et assorties d'un volume forfaitaire d'économies d'énergie déterminé par rapport à la situation de référence de performance énergétique mentionnée à l'article R. 221-16. / (…) ». Aux termes de l’article R. 222-6 de ce code : « Est considéré comme un manquement le fait pour un premier détenteur de certificats d'économies d'énergie d'avoir obtenu des certificats sans avoir respecté les dispositions de la section 2 du chapitre Ier, notamment celles relatives aux opérations standardisées mentionnées à l'article R. 221-14 (…) ». 5.