Conseil d'État, 4ème et 1ère chambres réunies, 19 mai 2026, n° 496415

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 496415, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 26 juillet, 28 novembre et 20 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF), la Fédération des établissements hospitaliers et d’aide à la personne (FEHAP), la Fédération nationale des centres de santé (FNCS), la Fédération des mutuelles de France (FMF), la Matmut Mutualité Livre III, l’association Marie-Thérèse et l’Institut Arthur Vernes demandent au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la délibération du Conseil national de l’ordre des médecins (CNOM) du 28 septembre 2023 relative aux modalités de rémunération des médecins salariés, révélée par le courrier du 28 novembre 2023 adressé par le président de la section « Exercice professionnel » du CNOM au coordinateur du Regroupement national des organismes gestionnaires de centres de santé, ainsi que la décision du 21 février 2024 par laquelle le CNOM a rejeté le recours gracieux formé par la Fédération nationale de la mutualité française contre cette délibération ; 2°) d’enjoindre au CNOM de reconnaître la légalité d’une clause prévoyant une rémunération fixe a minima basée sur le SMIC et une rémunération variable calculée en pourcentage du chiffre d’affaires généré, dans un délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge du Conseil national de l’ordre des médecins la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative ; ………………………………………………………………………… Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Cécile Fraval, maîtresse des requêtes, - les conclusions de M. Jean-François de Montgolfier, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix, avocat du Conseil national de l'ordre des médecins ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 17 avril 2026, présentée par le Conseil national de l’ordre des médecins sous le n° 496415 ; Considérant ce qui suit : 1. D’une part, par une délibération du 28 septembre 2023, le Conseil national de l’ordre des médecins (CNOM) a adopté des « orientations » relatives aux modalités de rémunération des médecins salariés, révélées par un courrier du 28 novembre 2023 adressé par le président de la section « Exercice professionnel » du Conseil national de l’ordre des médecins au coordinateur du Regroupement national des organismes gestionnaires de centres de santé. Par une décision du 21 février 2024, le CNOM a rejeté le recours gracieux formé par la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF) à l’encontre de cette délibération. Sous le n° 496415, la FNMF, la Fédération des établissements hospitaliers et d’aide à la personne (FEHAP), la Fédération nationale des centres de santé (FNCS), la Fédération des mutuelles de France (FMF), la Matmut Mutualité Livre III, l’association Marie-Thérèse et l’Institut Arthur Vernes demandent l’annulation pour excès de pouvoir de cette délibération, ainsi que de la décision du 21 février 2024. 2. D’autre part, le CNOM a édicté la circulaire n° 2023-066 du 13 octobre 2023, laquelle reprend le contenu de la délibération du 28 septembre 2023 relative aux modalités de rémunération des médecins salariés. Sous le n° 497191, par une requête qu’il y a lieu de joindre à la première pour statuer par une seule décision, l’Institut Arthur Vernes demande l’annulation pour excès de pouvoir de cette circulaire. Sur les fins de non-recevoir soulevées sous le n° 496415 par le Conseil national de l’ordre des médecins : 3. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif, ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s’il fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence, si l’interprétation du droit positif qu’il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s’il est pris en vue de la mise en œuvre d’une règle contraire à une norme juridique supérieure. 4. Il ressort des pièces des dossiers que la délibération du 28 septembre 2023 du Conseil national de l’ordre des médecins en litige, comme d’ailleurs la circulaire du 13 octobre 2023, a pour objet de préciser l’interprétation des règles déontologiques applicables à la rémunération des médecins découlant des dispositions de l’article R. 4127-5 du code de la santé publique aux termes duquel « Le médecin ne peut aliéner son indépendance professionnelle sous quelque forme que ce soit » et de l’article R. 4127-97 du même code selon lequel « Un médecin salarié ne peut, en aucun cas, accepter une rémunération fondée sur des normes de productivité, de rendement horaire ou toute autre disposition qui auraient pour conséquence une limitation ou un abandon de son indépendance ou une atteinte à la qualité des soins ». Le Conseil national de l’ordre des médecins entend, ce faisant, assurer une application harmonisée de cette réglementation par les conseils départementaux de l’ordre lorsqu’ils sont amenés à examiner, d’une part, en application de l’article L. 4113-9 du code de la santé publique, les clauses de rémunération contenues dans les contrats de travail qui leur sont obligatoirement transmis par les praticiens souhaitant exercer en qualité de médecin salarié au sein d’une structure de santé et, d’autre part, les déclarations préalables d’ouverture d’un lieu d’exercice distinct transmises par les médecins salariés en vertu de l’article R. 4127-85 du même code. A cet effet, dans la délibération attaquée, comme dans la circulaire, il a interprété les dispositions réglementaires précitées comme impliquant que, dans le cas où la rémunération du médecin salarié comporte une part variable dépendant de son volume d’activité au sein de la structure qui l’emploie, celle-ci doit, en toute hypothèse, être inférieure à la part fixe afin d’éviter que le médecin ne soit placé dans une situation susceptible d’aliéner son indépendance professionnelle ou de porter atteinte à la qualité des soins délivrés. 5. Eu égard aux effets notables qu’elle est susceptible d’emporter sur la situation des médecins et des centres de santé souhaitant les recruter en qualité de salariés, cette délibération est au nombre des actes de portée générale susceptibles d’être déférés à la juridiction administrative par la voie du recours pour excès de pouvoir. Les centres de santé, ainsi que leurs organisations professionnelles représentatives, ont en outre intérêt pour agir contre cet acte. Les fins de non-recevoir opposées par le CNOM doivent, par suite, être écartées. Sur les conclusions à fin d’annulation des actes attaqués : 6.