Conseil d'État, 6ème et 5ème chambres réunies, 21 novembre 2025, n° 496923

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 12 août 2024 et 25 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les associations Notre affaire à tous, Les Amis de la terre, Terres de luttes et l'association de concertation et de proposition pour l’aménagement et les transports demandent au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 31 mai 2024 relatif à la mutualisation nationale de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers des projets d’envergure nationale ou européenne d’intérêt général majeur ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l’environnement ; - la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ; - la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. David Gaudillère, conseiller d'Etat, - les conclusions de Mme Maïlys Lange, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. La loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a fixé à son article 191 « l'objectif national d'absence de toute artificialisation nette des sols en 2050 ». En outre, l’article 194 de cette loi a prévu, pour la première tranche de dix années suivant sa promulgation, c’est-à-dire pour la période comprise entre 2021 et 2031, un objectif intermédiaire de réduction de moitié de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers par comparaison avec la consommation de tels espaces observée au cours de la décennie précédente. Ces objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers doivent, aux termes de cet article 194, être intégrés au plus tard le 22 novembre 2024 dans les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), au plus tard le 22 février 2027 dans les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et, en l’absence de SCoT, au plus tard le 22 février 2028 dans les plans locaux d’urbanisme (PLU) et les cartes communales. Si le SCOT modifié ou révisé n’est pas entré en vigueur dans ces délais, les ouvertures à l’urbanisation sont suspendues. Si le PLU ou la carte communale modifié ou révisé n’est pas entré en vigueur dans ces délais, aucune autorisation d’urbanisme ne peut être délivrée dans une zone à urbaniser du PLU ou dans les secteurs de la carte communale où les constructions sont autorisées. Par ailleurs, le 14° du même article 194 prévoit que, dans le cadre de la mise en œuvre de ces objectifs, l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme peut surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification, durant la première tranche de dix années mentionnée ci-dessus. 2. Par les dispositions combinées des 7° et 8° du III et du III bis du même article 194 de la loi du 22 août 2021, le législateur a aménagé un régime spécifique pour la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers résultant des « projets d’envergure nationale ou européenne » qui présentent un intérêt général majeur. 3. A cet titre, d’une part, aux termes du 7° du III de l’article 194 de la loi du 22 août 2021, dans sa rédaction issue de la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux : « Peuvent être considérés comme des projets d'envergure nationale ou européenne : / a) Les travaux ou les opérations qui sont ou peuvent être, en raison de leur nature ou de leur importance, déclarés d'utilité publique par décret en Conseil d'Etat ou par arrêté ministériel en application de l'article L. 121-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Pour les infrastructures fluviales, sont concernés les travaux ou les opérations qui sont réalisés sur le domaine public de l'Etat ou de ses opérateurs ; / b) Les travaux ou les opérations de construction de lignes ferroviaires à grande vitesse et leurs débranchements ; / c) Les projets industriels d'intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ainsi que ceux qui participent directement aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable ; / d) Les actions ou les opérations d'aménagement qui sont réalisées par un grand port maritime ou fluvio-maritime de l'Etat mentionné à l'article L. 5312-1 du code des transports ou pour son compte, dans le cadre de ses missions prévues à l'article L. 5312-2 du même code, et qui sont conformes aux orientations prévues dans son projet stratégique pour sa circonscription ainsi que celles réalisées par le port autonome de Strasbourg ; / e) Les opérations intéressant la défense ou la sécurité nationales ; / f) Les opérations de construction ou de réhabilitation d'un établissement pénitentiaire qui sont réalisées par l'Agence publique pour l'immobilier de la justice ; / g) Les actions ou les opérations de construction ou d'aménagement réalisées par l'Etat ou, pour son compte, par l'un de ses établissements publics ou, le cas échéant, par un concessionnaire, dans le périmètre d'une opération d'intérêt national mentionnée à l'article L. 102-12 du code de l'urbanisme ; / h) La réalisation d'un réacteur électronucléaire au sens de l'article 7 de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes ; / i) Les opérations de construction ou d'aménagement de postes électriques de tension supérieure ou égale à 220 kilovolts, selon des modalités précisées par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme ». 4. D’autre part, aux termes du 8° du III du même article, dans sa rédaction issue de la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux : « Un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme recense les projets dont la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers est prise en compte au niveau national au sens du III bis du présent article, après avis du président du conseil régional et consultation de la conférence prévue à l'article L. 1111-9-2 du code général des collectivités territoriales. (…) L'arrêté peut être modifié dans les mêmes formes, notamment si un nouveau projet d'envergure nationale ou européenne qui présente un intérêt général majeur est identifié après la dernière modification ou révision d'un document de planification régionale. La liste de ces projets est rendue publique annuellement ». 5. En outre, aux termes du III bis du même article, dans sa rédaction issue de la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux : « Pour la première tranche de dix années mentionnée au III, la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers résultant des projets d'envergure nationale ou européenne qui présentent un intérêt général majeur recensés dans l'arrêté ministériel mentionné au 8° du même III est prise en compte au niveau national et n'est pas prise en compte au titre des objectifs fixés par les documents de planification régionale et par les documents d'urbanisme.