Conseil d'État, 1ère et 4ème chambres réunies, 7 novembre 2025, n° 497673

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 septembre et 9 décembre 2024 et le 23 mai 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association des professionnels de santé exerçant en prison demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-773 du 8 juillet 2024 relatif à la médecine du travail en détention ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code pénitentiaire ; - le code de la santé publique ; - le code de la sécurité sociale ; - le code du travail ; - la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 ; - l’ordonnance n° 2022-1336 du 19 octobre 2022 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Cyril Noël, maître des requêtes, - les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat de l’association des professionnels de santé exerçant en prison ; Considérant ce qui suit : Sur le cadre juridique : 1. Par le 5° du I de l’article 22 de la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire, le législateur a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures relevant du domaine de la loi aux fins de « déterminer les personnes et services ayant pour mission de prévenir toute altération de la santé des détenus du fait de leur travail en détention ainsi que les règles relatives à l’intervention de ces personnes et services, y compris celles relatives à l’évaluation de l’aptitude des personnes détenues et au suivi de leur état de santé ». Sur le fondement de cette habilitation, le Gouvernement a pris l’ordonnance du 19 octobre 2022 relative aux droits des personnes détenues, dont l’article 18 crée, au sein du chapitre II du titre Ier du livre IV de la partie législative du code pénitentiaire, une section 9 « Médecine du travail en détention », comportant les articles L. 412-47 à L. 412-54. Aux termes de l’article L. 412-47 du code pénitentiaire : « Toute personne détenue exerçant une activité de travail bénéficie d’un suivi individuel de son état de santé, assuré par les médecins des unités des établissements de santé mentionnés à l’article L. 115-2 et, sous l’autorité de ces médecins et dans la limite des compétences prévues pour ces professionnels par le code de la santé publique, les infirmiers et les internes désignés de ces unités. / Ce suivi comprend une visite d’information et de prévention effectuée dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat. » Les articles L. 412-48 à L. 412-53 confient par ailleurs au médecin du travail, d’une part, le suivi individuel renforcé de la santé de la personne détenue exerçant une activité de travail présentant des risques particuliers pour sa santé ou sa sécurité ou pour celles de ses collègues ou des tiers évoluant dans l’environnement immédiat de travail, qui comprend notamment un examen médical d’aptitude, d’autre part, la réalisation de l’examen de reprise dont bénéficie la personne détenue exerçant une activité de travail après un congé de maternité ou une absence au travail justifiée par une incapacité résultant de maladie ou d’accident et répondant à des conditions fixées par décret et, enfin, la proposition de mesures individuelles d’aménagement, d’adaptation ou de transformation du poste de travail ou des mesures d’aménagement du temps de l’activité de travail justifiées par des considérations relatives notamment à l’âge ou à l’état de santé physique ou mental de la personne détenue, et imposent au donneur d’ordre de prendre en considération les avis, indications et propositions émis par le médecin du travail. L’article L. 412-54 renvoie à un décret en Conseil d’Etat la détermination des modalités d’application de la section. 2. En application de ces dispositions, le décret du 8 juillet 2024 relatif à la médecine du travail en détention modifie l’article R. 115-21 du code pénitentiaire définissant les attributions des médecins chargés des prestations de médecine générale intervenant dans les unités sanitaires et dans les services médico-psychologiques régionaux aménagés dans un établissement pénitentiaire et crée, au sein du chapitre II du titre Ier du livre IV de la partie réglementaire de ce code, une section 10 « Médecine du travail en détention » comportant les articles R. 412-96 à R. 412-127. L’association des professionnels de santé exerçant en prison demande l’annulation pour excès de pouvoir de ce décret. Sur l’intervention : 3. Le Conseil national de l’ordre des médecins justifie d’un intérêt suffisant à l’annulation du décret litigieux. Par suite, son intervention est recevable. Sur la légalité externe : 4. En premier lieu, il ressort des mentions de l’ampliation du décret attaqué, certifiée conforme par la secrétaire générale du Gouvernement, que le décret a été signé par le Premier ministre et contresigné par le garde des sceaux, ministre de la justice, par le ministre de l’intérieur et des outre-mer, par la ministre du travail, de la santé et des solidarités et par la ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer, chargée des outre-mer. Le moyen tiré de ce que le décret litigieux ne comporterait pas les signatures exigées par la Constitution manque donc en fait. 5. En second lieu, s’il est soutenu que le décret litigieux est entaché d’irrégularité en ce que les consultations dont il a fait l’objet préalablement à son édiction n’auraient pas été menées selon les règles de procédure et de quorum qui leur sont applicables, ce moyen n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. Sur la légalité interne : 6. En premier lieu, une habilitation donnée par le Parlement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution élargit de façon temporaire le pouvoir réglementaire dont le Gouvernement dispose, en l’autorisant à adopter des mesures qui relèvent du domaine normalement réservé à la loi, que ce soit en vertu de l’article 34 de la Constitution ou d’autres dispositions de celle-ci. Alors même que les mesures ainsi adoptées ont la même portée que si elles avaient été prises par la loi, les ordonnances prises en vertu de l’article 38 de la Constitution conservent le caractère d’actes administratifs, aussi longtemps qu’elles n’ont pas fait l’objet d’une ratification, qui ne peut être qu’expresse, par le Parlement. A ce titre, elles doivent respecter, outre les règles de compétence, de forme et de procédure qui leur sont applicables, les règles et principes de valeur constitutionnelle et les engagements internationaux de la France, elles ne peuvent intervenir dans le domaine de la loi, abroger ou modifier des lois ou y déroger que dans la limite de l’habilitation conférée par le législateur et, sauf à ce que cette habilitation ait permis d’y déroger, elles sont soumises au respect des principes généraux du droit s’imposant à toute autorité administrative. 7. Le principe de l’indépendance professionnelle des médecins, consacré par les dispositions de l’article L. 4121-2 du code de la santé publique, en vertu desquelles l’ordre des médecins a notamment pour rôle « la défense de l’honneur et de l’indépendance de la profession médicale », et de l’article L. 162-2 du code de la sécurité sociale, qui pose le principe de « la liberté d’exercice et l’indépendance professionnelle et morale des médecins », est un principe général du droit auquel seules des dispositions législatives peuvent porter atteinte. 8. Contrairement à ce que soutient l’association requérante, la seule circonstance que l’article L.