Conseil d'État, 2ème et 7ème chambres réunies, 16 octobre 2025, n° 497929

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés les 16 septembre et 16 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l’association Groupe d’information et de soutien des immigré.e.s (GISTI), le Syndicat des avocats de France (SAF), l’Association pour le droit des étrangers (ADDE), la Fédération des Associations de Solidarité avec Tou.te.s les Immigré.e.s (FASTI), l’Association Nationale d’Assistance aux Frontières pour les personnes Étrangères (Anafé), la Ligue des droits de l’Homme (LDH), l’Association Droits Ici Et Là-bas (DIEL), la Coalition Internationale des Sans Papiers et Migrants (CISPM) et La Cimade demandent au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-813 du 8 juillet 2024 relatif aux cas d’assignation à résidence ou de placement en rétention des demandeurs d’asile prévus par l’article 41 de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration ; 2°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne la question préjudicielle suivante : « Les dispositions de l’article 8, paragraphe 3 de la directive 2013/33/UE dite « directive Accueil », interprétées au regard de l’article 6 de la Charte des droits fondamentaux et de l’article 5 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, doivent-elles être interprétés comme autorisant une législation qui permet, lorsqu’une mesure d’assignation à résidence est insuffisante et au terme d’une appréciation au cas par cas, le placement en rétention administrative d’un demandeur d’asile à la seule condition que son comportement constitue une menace à l'ordre public et sans qu’une décision d’éloignement n’ait été prise à son encontre ? ». 3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son article 62 ; - la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ; - la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ; - le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; - la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 ; - la décision du Conseil constitutionnel n° 2025-1140 QPC du 23 mai 2025 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Amélie Fort-Besnard, maîtresse des requêtes, - les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public, La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Sevaux, Mathonnet, avocat du Groupe d’information et de soutien des immigré.e.s ; Considérant ce qui suit : 1. L’article 41 de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration a complété le titre II du livre V du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile par un chapitre III relatif aux cas d’assignation à résidence ou de placement en rétention du demandeur d’asile. Le Groupe d’information et de soutien des immigré·e·s (GISTI), le Syndicat des avocats de France (SAF), l’Association pour le droit des étrangers (ADDE), la Fédération des Associations de Solidarité avec Tou.te.s les Immigré.e.s (FASTI), l’Association Nationale d’Assistance aux Frontières pour les personnes Étrangères (Anafé), la Ligue des droits de l’Homme (LDH), l’Association Droits Ici Et Là-bas (DIEL), la Coalition Internationale des Sans Papiers et Migrants (CISPM) et La Cimade demandent l’annulation pour excès de pouvoir du décret du 8 juillet 2024 pris pour l’application de ces dispositions législatives. Sur les dispositions du décret attaqué relatives à la rétention : 2. Par sa décision n° 2025-1140 QPC du 23 mai 2025 statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les requérants à l’occasion de leur recours contre le décret attaqué, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution les dispositions de l’article L. 523-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile permettant de placer en rétention, d’une part, un demandeur d’asile dont le comportement constitue une menace à l’ordre public et, d’autre part, un étranger en situation irrégulière présentant une demande d’asile à une autorité administrative autre que celle mentionnée à l’article L. 521-1 du même code lorsqu’il présente un risque de fuite, et a estimé qu’aucun motif ne justifiait de reporter les effets de cette déclaration d’inconstitutionnalité. 3. Il en résulte que les articles R. 523-8 à R. 523-14, le dernier alinéa de l’article R. 531-2, les mots « ou placé en rétention » au deuxième alinéa de l’article R. 531-23, le 1° bis de l’article R. 591-1 et le 6° bis de l’article R. 591-14 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, issus du décret attaqué et pris pour l’application des dispositions déclarées contraires à la Constitution, sont privés de base légale. Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête dirigés contre ces dispositions ni d’apprécier la nécessité de renvoyer une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne, les requérants sont fondés à en demander l’annulation. Sur les dispositions du décret attaqué relatives à l’assignation à résidence : En ce qui concerne la légalité externe : 4. Il ressort de la copie de la minute de la section de l’intérieur du Conseil d’Etat, produite au dossier par le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur, que le décret attaqué ne contient pas de disposition qui différerait à la fois du projet initial du Gouvernement et du texte adopté par le Conseil d’Etat. Il s’ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 5. En premier lieu, aux termes de l’article 7 de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 du Parlement européen et du Conseil établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale : « 1. Les demandeurs peuvent circuler librement sur le territoire de l’État membre d’accueil ou à l’intérieur d’une zone qui leur est attribuée par cet État membre. La zone attribuée ne porte pas atteinte à la sphère inaliénable de la vie privée et donne suffisamment de latitude pour garantir l’accès à tous les avantages prévus par la présente directive. / 2. Les États membres peuvent décider du lieu de résidence du demandeur pour des raisons d’intérêt public ou d’ordre public ou, le cas échéant, aux fins du traitement rapide et du suivi efficace de sa demande de protection internationale. / (…) / 4. Les États membres prévoient la possibilité d’accorder aux demandeurs une autorisation temporaire de quitter le lieu de résidence visé aux paragraphes 2 et 3 et/ou la zone qui leur a été attribuée visée au paragraphe 1. (…) / Le demandeur ne doit pas demander d’autorisation pour se présenter devant les autorités et les tribunaux si sa présence y est nécessaire. / (…) ». 6. Aux termes de l’article L. 523-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « L'autorité administrative peut assigner à résidence (…) le demandeur d'asile dont le comportement constitue une menace à l'ordre public. / L'étranger en situation irrégulière qui présente une demande d'asile à une autorité administrative autre que celle mentionnée à l'article L. 521-1 peut faire l'objet des mesures prévues au premier alinéa du présent article afin de déterminer les éléments sur lesquels se fonde sa demande d'asile. (…) » Aux termes de l’article L. 523-3 du même code : « En cas d'assignation à résidence sur le fondement de l'article L. 523-1, les articles L. 732-1, L. 732-3, L. 732-7, L. 733-1 et L. 733-3 sont applicables.