Conseil d'État, 6ème et 5ème chambres réunies, 28 avril 2026, n° 498073

Vu la procédure suivante : La société Action Logement Services a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, à titre principal, d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 31 août 2022 par laquelle l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) l’a qualifiée d’organisme divers d’administration centrale (ODAC) au sens du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne ainsi que le rejet implicite opposé à son recours gracieux contre cette décision et, à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice de l’Union européenne la question préjudicielle suivante : « L’article 47, premier alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne, le principe général du droit à une protection juridictionnelle effective, consacré par la Cour de justice, et le principe d’effectivité du droit de l’Union Européenne doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’une règle procédurale de droit interne entache d’irrecevabilité pour défaut de grief, de portée juridique de l’acte attaqué ou d’intérêt à agir les recours formés à l’encontre des classifications opérées par les instituts nationaux de statistiques sur le fondement du règlement n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne, lorsque cette classification porte directement sur le classement au sein des administrations publiques de l’entité requérante, étant précisé que si ladite classification devait être confirmée par l’administration centrale de l’Etat membre, elle pourrait produire d’importantes conséquences pour l’entité requérante, telle que l’interdiction d’emprunter au-delà de douze mois ? ». Par un jugement n° 2301981 du 7 mai 2024, ce tribunal a rejeté sa demande. Par une ordonnance n° 24VE01868 du 25 juillet 2024, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d’appel de Versailles a, sur le fondement de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, rejeté l’appel formé par la société Action Logement Services contre ce jugement. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 septembre et 20 décembre 2024 et le 30 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Action Logement Services demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler cette ordonnance ; 2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice de l’Union européenne la question préjudicielle précitée ; 4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; - la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ; - le règlement (CE) n° 223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 ; - le règlement (UE) n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 ; - la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 ; - la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 ; - la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 ; - la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 ; - le décret n° 46-1432 du 14 juin 1946 ; - l’arrêté du ministre de l’action et des comptes publics du 4 septembre 2018 fixant la liste des organismes divers d’administration centrale ayant interdiction de contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou d’émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée ; - l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 13 juillet 2023, Ferrovienord SpA contre Istituto Nazionale di Statistica (affaires jointes C-363/21 et C-364/21) ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Gaspard Montbeyre, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Piwnica et Molinié, avocat de la société Action Logement Services ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 23 mars 2026, présentée par la société Action Logement Services ; Considérant ce qui suit : 1. Dans une publication du 31 août 2022 intitulée « Dette et déficit publics au sens de Maastricht en 2021 », l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a pris en compte la dette de la société Action Logement Services pour le calcul de la dette publique, au motif que cette société relevait de la catégorie des organismes divers d’administration centrale (ODAC) au sens du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. La société a demandé à l’INSEE de retirer sa décision de la classer en tant qu’ODAC, ce que cet institut a refusé par un courrier du 11 décembre 2022. La société Action Logement Services se pourvoit en cassation contre l’ordonnance du 25 juillet 2024, prise sur le fondement de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, par laquelle le président de la 6ème chambre de la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel qu’elle avait formé contre le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 7 mai 2024 rejetant sa demande d’annulation de la décision de l’INSEE révélée par sa publication du 31 août 2022, ainsi que du rejet opposé à son recours gracieux contre cette décision. Sur le cadre juridique : 2. En premier lieu, aux termes de l’article 1er de la directive 2011/85/UE du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, les règles énoncées par cette directive « sont nécessaires pour garantir le respect, par les États membres, des obligations qui leur incombent en vertu du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pour ce qui est d’éviter des déficits publics excessifs ». L’expression « cadre budgétaire » est définie à l’article 2 de la directive comme désignant l’ensemble de mesures, de procédures, de règles et d’institutions qui sous-tendent la conduite de la politique budgétaire des administrations publiques. Il résulte de ce même article que la définition de l’expression « sous-secteurs des administrations publiques » figurant dans le règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne, dit règlement SEC 2010, est applicable aux fins de la même directive. Selon l’article 5 de la directive, chaque État membre doit disposer de règles budgétaires chiffrées qui lui sont propres et qui favorisent effectivement le respect de ses obligations découlant du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dans le domaine de la politique budgétaire à un horizon pluriannuel, pour les administrations publiques dans leur ensemble. L’article 6, paragraphe 1, sous b, de cette directive prévoit que les règles budgétaires chiffrées spécifiques à chaque pays doivent notamment préciser les modalités d’un suivi efficace et en temps utile du respect de ces règles, effectué sur la base d’analyses fiables et indépendantes réalisées par des organismes indépendants ou jouissant d’une autonomie fonctionnelle à l’égard des autorités budgétaires des États membres. 3. En deuxième lieu, il résulte de l’article 1er du règlement SEC 2010 qu’il prévoit une méthodologie, qui figure à son annexe A, relative, en particulier, aux définitions et règles comptables communes, destinée à permettre l’élaboration de comptes nationaux et régionaux ainsi que de tableaux sur des bases comparables pour les besoins de l’Union, conformément à l’objectif fixé à ses considérants 3 et 14. En application de l’article 3 du règlement, ces comptes doivent être transmis par les États membres à la Commission (Eurostat).