Conseil d'État, 1ère et 4ème chambres réunies, 1 octobre 2025, n° 498453

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 octobre 2024 et 8 août 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association ACT - Alliance contre le tabac demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le Premier ministre, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, le ministre de l’intérieur et des outre-mer et la ministre du travail, de la santé et des solidarités ont rejeté sa demande tendant à ce que soient prises toutes mesures utiles afin de faire cesser la méconnaissance de l’interdiction de la vente ou de l’offre gratuite aux mineurs des produits du tabac et du vapotage, ainsi que certains ingrédients ; 2°) d’enjoindre à l’Etat de prendre toutes mesures utiles de nature à garantir le respect de ces obligations et notamment de renforcer, tant quantitativement que qualitativement (méthodologie dite du « client mystère »), les mesures de contrôle des débitants de tabac et les assortir d’objectifs quantitatifs, de prévoir des sanctions plus fréquentes et dissuasives, allant jusqu’au retrait de la licence, en cas de méconnaissance de l’interdiction de la vente ou de l’offre gratuite aux mineurs des produits du tabac et du vapotage, ainsi que certains ingrédients, d’assurer la publicité et la transparence des mesures de contrôle et des sanctions prononcées, en imposant notamment l’affichage, placé à la vue du public, dans les établissements des débitants de tabac sanctionnés, de la sanction dont ils ont fait l’objet, ainsi que de sensibiliser l’ensemble des acteurs de la chaîne de contrôle des débitants de tabac ; 3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des relations entre le public et l’administration ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2003-715 du 31 juillet 2003 ; - le décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 ; - le décret n° 2025-582 du 27 juin 2025 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Isabelle Tison, conseillère d’Etat, - les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 11 août 2024, l’association ACT - Alliance contre le tabac a demandé au Premier ministre, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l’intérieur et des outre-mer et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités de prendre toutes mesures utiles afin de faire cesser la méconnaissance de l’interdiction de la vente ou de l’offre gratuite aux mineurs des produits du tabac et du vapotage, ainsi que certains ingrédients. Elle demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites rejetant ses demandes et d’enjoindre à l’Etat de prendre toutes mesures utiles de nature à garantir le respect de ces obligations. Sur l’office du juge : 2. Lorsque le juge administratif est saisi d’une requête tendant à l’annulation du refus opposé par l’administration à une demande tendant à ce qu’elle prenne des mesures pour faire cesser la méconnaissance d’une obligation légale lui incombant, il lui appartient, dans les limites de sa compétence, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité et, si tel est le cas, d’enjoindre à l’administration de prendre la ou les mesures nécessaires. Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire. 3. Il incombe à l’administration d’accomplir ses missions dans le respect des règles de droit qui lui sont applicables. Elle doit, à cet effet, faire disparaître de l’ordonnancement juridique les dispositions qui y contreviennent et qui relèvent de sa compétence. Il lui appartient, en outre, de prendre les mesures administratives d’ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu’elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d’une règle de droit dans l’accomplissement de ses missions par l’administration et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au point 2, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité. Cette illégalité ne peut être regardée comme constituée que s’il apparaît au juge qu’au regard de la portée de l’obligation qui pèse sur l’administration, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l’exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l’obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires. 4. Lorsque l’illégalité du refus de l’administration de prendre des mesures est établie, le juge, saisi de conclusions en ce sens, lui enjoint d’y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d’assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l’instruction a révélé l’existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l’intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d’un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l’hypothèse où l’édiction d’une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l’abstention de l’autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu’elle puisse être respectée, il appartient au juge d’ordonner à l’administration de prendre la mesure considérée. Sur la légalité externe : 5. Aux termes de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. (…) » Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n’est d’ailleurs pas allégué par l’association requérante qu’elle aurait demandé les motifs des décisions implicites qu’elle attaque. Par suite et en tout état de cause, elle ne peut utilement soutenir qu’elles seraient illégales faute d’être motivées. Sur la légalité interne : 6. En vue de lutter, pour des motifs de protection de la santé, contre la consommation de tabac, plusieurs dispositions ont, depuis la loi du 31 juillet 2003 ayant cet objet, spécifiquement visé à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes, notamment par l’interdiction de vente de tabac aux mineurs. Les articles L. 3512-12 et L. 3513-5 du code de la santé publique interdisent ainsi, respectivement, de vendre ou d’offrir gratuitement, dans les débits de tabac et tous commerces ou lieux publics, des produits du tabac ou des produits du vapotage à des mineurs de dix-huit ans et les articles L. 3512-12 et L.