Conseil d'État, 8ème et 3ème chambres réunies, 21 novembre 2025, n° 498801

Vu la procédure suivante : Par un jugement n° 2106724 du 5 novembre 2024, enregistré le 8 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le tribunal administratif de Strasbourg a transmis au Conseil d’Etat la requête, enregistrée le 17 septembre 2021 au greffe de ce tribunal, présentée par M. Q... A..., M. C... P..., M. I... X..., Mme K... U..., Mme M... U..., M. W... T..., M. J... S..., M. O... V..., M. E... S..., M. G... N..., M. C... F..., M. B... R..., M. H... R... et M. L... D.... Par cette requête et par un nouveau mémoire, enregistré le 28 mai 2025, présenté uniquement par M. A..., M. P..., M. X..., Mmes K... et M... U... et M. T..., les intéressés demandent au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de refus née du silence gardé par l’Office national des forêts (ONF) sur leur demande du 2 juillet 2021 tendant à l’abrogation ou au retrait du « recueil des règles pratiques applicables aux droits d’usage des communes de Dabo et Engenthal » du 21 août 1948 ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat et de l’ONF la somme de 3 000 euros, chacun, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code forestier ; - le code des relations entre le public et l’administration ; - le décret n° 47-1883 du 19 septembre 1947 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Emile Blondet, auditeur, - les conclusions de M. Charles-Emmanuel Airy, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Par une requête enregistrée au greffe du tribunal administratif de Strasbourg et transmise au Conseil d’Etat par un jugement du 5 novembre 2024 de ce tribunal, M. Q... A..., M. C... P..., M. I... X..., Mme K... U..., Mme M... U..., M. W... T..., M. J... S..., M. O... V..., M. E... S..., M. G... N..., M. C... F..., M. B... R..., M. H... R... et M. L... D... doivent être regardés comme demandant au Conseil d’Etat d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur général de l’Office national des forêts (ONF) sur leur demande du 2 juillet 2021 tendant à l’abrogation du « recueil des règles pratiques applicables aux droits d’usage des communes de Dabo et Engenthal » du 21 août 1948. 2. Aux termes de l’article L. 221-1 du code forestier : « L'Office national des forêts est un établissement public national à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle de l'Etat. » L’article L. 221-2 du même code dispose que : « L'Office national des forêts est chargé de la mise en œuvre du régime forestier et exerce cette mission dans le cadre des arrêtés d'aménagement prévus à l'article L. 212-1. / Il est également chargé de la gestion et de l'équipement des bois et forêts mentionnés au 1° du I de l'article L. 211-1 », c’est-à-dire des bois et forêts qui appartiennent à l'Etat, ou sur lesquels l'Etat a des droits de propriété indivis. Aux termes de l’article L. 241-1 du code forestier : « Il ne peut être fait dans les bois et forêts de l'Etat aucune concession de droit d'usage de quelque nature et sous quelque prétexte que ce soit ». Aux termes de l’article L. 241-2 du même code : « Ne sont admis à exercer un droit d'usage quelconque, dans les bois et forêts de l'Etat, que ceux dont les droits étaient le 31 juillet 1827 reconnus fondés soit par des actes du gouvernement, soit par des jugements ou arrêts définitifs ou reconnus tels par suite d'instances administratives ou judiciaires engagées devant les tribunaux dans le délai de deux ans à dater du 31 juillet 1827 par des usagers en jouissance à ce moment. » Aux termes de l’article L. 241-7 de ce code : « Lorsqu'il n'a pas été procédé à l'affranchissement ou au rachat des droits d'usage conformément aux articles L. 241-5 et L. 241-6, leur exercice peut être réduit, conformément aux dispositions du présent chapitre, par l'Office national des forêts lorsque l'état et la possibilité des forêts le rendent nécessaire. La juridiction administrative statue en cas de contestation. » L’article L. 244-1 du même code dispose que : « Les modalités d'application du présent titre sont, sauf dispositions particulières, fixées par décret en Conseil d'Etat. ». Aux termes de l’article R. 241-20 du code forestier : « Chaque année, l'Office national des forêts constate par procès-verbal, d'après la nature, l'âge et la situation des bois et forêts, l'état des cantons où peuvent s'exercer le pâturage, la glandée ou le panage dans les forêts soumises à ces droits ; il indique le nombre d'animaux qui peuvent y être admis et les époques où l'exercice de ces droits d'usage pourra commencer et devra finir conformément aux dispositions des articles L. 241-9 et R. 241-18 pour le panage et la glandée. » Aux termes du premier alinéa de l’article R. 241-28 du code forestier : « La délivrance des bois aux titulaires du droit d'usage, prévue par l'article L. 241-15, est faite par l'Office national des forêts. » Le premier alinéa de l’article R. 241-29 du même code dispose : « Après inscription de la coupe à l'état d'assiette, les bois de chauffage destinés à être délivrés sont exploités à l'initiative de l'Office national des forêts et remis aux titulaires du droit d'usage. » Aux termes de l’article R. 241-30 du même code : « La délivrance de bois pour constructions ou réparations est faite aux titulaires du droit d'usage en fonction des devis dressés par les gens de l'art et constatant les besoins. / Les demandes, obligatoirement accompagnées de ces devis, sont remises avant le 1er février de chaque année au représentant de l'Office national des forêts. / Elles sont transmises à l'Office national des forêts qui statue après avoir fait procéder aux vérifications qu'il juge nécessaires. En dehors de la décision générale annuelle concernant chaque forêt, des délivrances exceptionnelles peuvent être autorisées par l'Office national des forêts, en cas d'urgence dûment constatée par le maire de la commune. L'abattage et le façonnage des arbres ont lieu aux frais du titulaire du droit d'usage et les branchages et rémanents sont vendus dans les conditions prévues à l'article R. 213-38. » 3. Il ressort des pièces du dossier que les forêts domaniales de Dabo (Moselle) et d’Engenthal (Bas-Rhin), situées sur le territoire de l’ancien comté de Dabo, sont grevées de droits d’usage, reconnus avant le 31 juillet 1827, notamment par une décision du conseil de préfecture de Nancy de septembre 1809. Les conditions d’exercice de ce droit ont notamment été précisées par un arrêt du 7 février 1905 de la cour d’appel de Colmar, confirmé par un arrêt de la cour suprême de Leipzig du 26 février 1906, et par un jugement du 4 mars 1905 du tribunal régional de Saverne. 4. Un « recueil de règles pratiques applicables aux droits d’usage des communes de Dabo et d’Engenthal » a été approuvé par le conservateur de l’administration des eaux et des forêts de Metz le 21 août 1948. Par cet acte, rédigé en des termes impératifs, le conservateur de l’administration des eaux et des forêts a entendu, d’une part, présenter le droit positif existant en réitérant et explicitant les principes fixés par l’arrêt du 7 février 1905 de la cour d’appel de Colmar et le jugement du 4 mars 1905 du tribunal régional de Saverne, mais aussi, d’autre part, préciser les modalités de mise en œuvre de ces droits et de délivrance des bois concernés. 5. En premier lieu, le silence gardé par l’ONF sur la demande des requérants, qui ne tend pas à l’adoption d’une décision individuelle, ne saurait, contrairement à ce qu’ils soutiennent, avoir fait naître une décision implicite d’acceptation en application des dispositions de l’article L. 231-1 du même code, de sorte que ce recueil devrait être regardé comme abrogé. 6.