Conseil d'État, 4ème et 1ère chambres réunies, 17 novembre 2025, n° 498824

Vu la procédure suivante : Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés le 9 novembre 2024 et les 21 mars et 13 mai 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le Syndicat national de l’enseignement technique agricole public – Fédération syndicale unitaire (SNETAP-FSU) demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire sur sa demande, adressée le 9 juillet 2024, tendant à ce que soient édictées toutes mesures utiles afin que soit régularisée la situation administrative des agents occupant des emplois dits « gagés » car financés sur les ressources propres des établissements d’enseignement agricole ; 2°) d’enjoindre au ministre chargé de l’agriculture de prendre une note de service ou toute autre mesure définissant et régularisant la situation administrative des agents affectés sur les emplois dits « gagés » au sein des établissements d’enseignement agricole, dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général de la fonction publique ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 ; - la décision n° 448605 du Conseil d’Etat, statuant au contentieux du 14 juin 2023 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Aurélien Gloux-Saliou, maître des requêtes, - les conclusions de M. Cyrille Beaufils, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Le Syndicat national de l’enseignement technique agricole public – Fédération syndicale unitaire (SNETAP-FSU) a demandé au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, par un courriel du 9 juillet 2024, de prendre toutes mesures utiles propres à régulariser la situation des agents occupant des emplois dits « gagés » car financés sur les ressources propres des établissements d’enseignement agricole. Il demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet de cette demande née du silence gardé par le ministre et d’enjoindre aux autorités compétentes de prendre les mesures demandées. Sur les fins de non-recevoir opposées par la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire : 2. D’une part, si l’administration n’est jamais tenue de prendre une circulaire pour interpréter l’état du droit existant ni de répondre à la demande d’un tiers dont l’objet est de faire donner instruction aux autorités subordonnées d’appliquer les règles de droit à une situation déterminée, obligation à laquelle ces autorités sont en tout état de cause tenues, et que les refus de prendre de tels actes ne constituent pas des décisions susceptibles d’être déférées au juge de l’excès de pouvoir, il ressort des pièces du dossier, notamment de la demande adressée au ministre le 9 juillet 2024 par le syndicat requérant, que celle-ci ne portait pas seulement sur l’édiction de tels actes mais sur toute « mesure appropriée », pouvant être d’ordre juridique, financier, technique ou organisationnel, propre à régulariser la situation des agents occupant les emplois dits « gagés » car financés sur les ressources propres des établissements d’enseignement agricole. 3. D’autre part, contrairement à ce que soutient la ministre, le syndicat requérant ne conteste pas des refus opposés à des demandes de régularisation de situations individuelles, dont il n’aurait pas qualité pour solliciter lui-même l’annulation, mais le refus de prendre un ensemble de mesures pour définir le cadre et les modalités de cette régularisation. 4. Il résulte de ce qui précède que les fins de non-recevoir opposées par la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire ne peuvent qu’être écartées. Sur les conclusions à fin d’annulation : 5. Aux termes de l’article L. 512-2 du code général de la fonction publique, qui reprend les dispositions de l’article 36 bis de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat et régit la position normale d’activité au sein de la fonction publique d’Etat : « Lorsqu’un fonctionnaire est affecté, pour lui permettre de pourvoir un emploi correspondant à son grade, soit au sein d’une administration mentionnée à l’article L. 3 mais qui ne relève pas du périmètre d’affectation défini par le statut particulier qui lui est applicable, soit au sein d’un établissement public, il ne peut occuper cet emploi que pour une durée renouvelable fixée par décret. » Aux termes de l’article 1-1 du décret du 18 avril 2008 organisant les conditions d’exercice des fonctions, en position d’activité, dans les administrations de l’Etat : « La durée, prévue à l’article 36 bis de la loi du 16 janvier 1984 susvisée, de l’affectation d’un fonctionnaire en dehors du périmètre d’affectation défini par le statut particulier dont il relève est de trois années. / A la demande de l’autorité compétente de l’administration d’accueil, cette affectation peut toutefois être renouvelée, par période de trois années (…) ». 6. Il ressort des pièces du dossier qu’en application de la note de service n° SG/SRH/SDCAR/2020-725 du ministre de l’agriculture et de l’alimentation du 23 novembre 2020, des agents recrutés à l’origine en tant que contractuels par les établissements publics d’enseignement agricole et qui ont par la suite été titularisés en tant que fonctionnaires de l’Etat sur des emplois dits « gagés » car financés sur les ressources propres de ces établissements ont été placés en position normale d’activité dans les conditions prévues par le décret du 18 avril 2008. Par une décision du 14 juin 2023, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a jugé que ces agents ne pouvaient être regardés, lorsqu’ils étaient affectés dans des établissements publics d’enseignement agricole, comme affectés dans un établissement public en dehors du périmètre d’affectation défini par le statut particulier dont ils relèvent et a, en conséquence, annulé pour excès de pouvoir le II de cette note de service, qui prévoyait le placement des agents concernés, à compter du 1er janvier 2021, en position normale d’activité au sein des établissements d’enseignement agricole. 7. Alors qu’il incombe aux autorités compétentes de placer dans une position régulière les agents illégalement placés en position normale d’activité, il est constant que la plupart des agents occupant des emplois dits « gagés » car financés sur les ressources propres des établissements d’enseignement agricole demeurent en position normale d’activité et que certains d’entre eux ont même été renouvelés dans cette position à compter du 1er janvier 2024, postérieurement à la décision du Conseil d’Etat du 14 juin 2023. 8. Si la ministre fait valoir, en réponse à la mesure d’instruction diligentée par la 4ème chambre de la section du contentieux, qu’un plan d’action a été mis en place en janvier 2025 pour proposer aux agents concernés une évolution de carrière en les accompagnant individuellement en vue d’une affectation sur un poste de fonctionnaire non « gagé » dans l’enseignement agricole ou sur un poste en dehors de l’enseignement agricole, il ressort des pièces du dossier que ces mesures d’accompagnement ne concernent pas tous les agents, notamment pas les plus âgés, et, selon les indications non contestées du syndicat requérant, n’ont pas permis de trouver une solution dans la majorité des cas. Par ailleurs, la ministre se borne à indiquer qu’« une expertise est toujours en cours pour déterminer la position administrative la mieux adaptée à la situation des agents souhaitant conserver leur poste actuel ». 9.