Conseil d'État, 2ème et 7ème chambres réunies, 16 octobre 2025, n° 499097

Vu la procédure suivante : 1°/ Sous le numéro 499097, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés le 23 novembre 2024, le 24 février 2025 et le 9 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Aéroports de Lyon (ADL) demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 23 mai 2024 du ministre chargé des transports relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes, ensemble la décision implicite par laquelle le ministre chargé des transports a rejeté son recours gracieux formé le 23 juillet 2024 tendant au retrait de cet arrêté ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2°/ Sous le numéro 499102, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés le 23 novembre 2024, le 24 février 2025 et le 10 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Vinci Airports et la société Crédit Agricole Assurances demandent au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 23 mai 2024 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes, ensemble la décision implicite par laquelle le ministre chargé des transports a rejeté son recours gracieux formé le 23 juillet 2024 tendant au retrait de cet arrêté ; 2°) à titre subsidiaire d’ordonner, avant dire droit, une expertise sur le fondement de l’article R. 621-1 du code de justice administrative ou de demander un avis sur le fondement de l’article R. 626-2 du même code afin de déterminer si le régime de caisse applicable à ADL est pertinent, ou alternativement, de sursoir à statuer dans l’attente de la production du rapport de la mission de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable et du contrôle général économique et financier mandatée le 7 mai 2025 par le ministre chargé des transports ; 3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros à verser à chacune des sociétés requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ………………………………………………………………………… Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le traité sur l’Union européenne ; - la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 ; - le code des relations entre le public et l’administration ; - le code des transports ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Charline Nicolas, maîtresse des requêtes, - les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public. La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Celice, Texidor, Perier, avocat de la société Aéroports de Lyon, de la société Vinci Airports et de la société Crédit Agricole Assurances, et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 17 septembre 2025, présentée par les sociétés Vinci Airports et Crédit Agricole Assurances ; Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 24 mai 2024, le ministre chargé des transports a abrogé l’arrêté du 16 septembre 2005 relatif aux redevances pour services rendus sur les aérodromes et adopté de nouvelles dispositions aux fins de préciser les règles applicables à la détermination des redevances pour services rendus sur les aérodromes. La société Aéroports de Lyon sous le n° 499097 et les sociétés Vinci Airports et Crédit Agricole Assurances sous le n° 499102 demandent l’annulation de cet arrêté. 2. Ces requêtes sont dirigées contre le même arrêté. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur le cadre juridique applicable au litige : 3. Aux termes de l’article L. 6325-1 du code des transports : « Les services publics aéroportuaires rendus sur les aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus (…). Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis sur un périmètre d'activités précisé par voie réglementaire pour chaque aérodrome, appréciée au regard du coût moyen pondéré du capital estimé à partir du modèle d'évaluation des actifs financiers, des données financières de marché disponibles et des paramètres pris en compte pour les entreprises exerçant des activités comparables (…). Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aérodrome ou sur le système d'aérodromes desservant la même ville ou agglomération urbaine concerné, système défini au sens du présent chapitre comme un groupe d'aérodromes desservant la même ville ou agglomération urbaine, géré par un même exploitant et désigné comme tel par l'autorité compétente de l'Etat (…) ». L’article L. 6325-2 du même code dispose que : « Pour Aéroports de Paris et pour les autres exploitants d'aérodromes civils relevant de la compétence de l'Etat, des contrats pluriannuels d'une durée maximale de cinq ans conclus avec l'Etat déterminent les conditions de l'évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, qui tiennent compte, notamment, des prévisions de coûts, de recettes, d'investissements ainsi que d'objectifs de qualité des services publics rendus par l'exploitant d'aérodrome. Ces contrats s'incorporent aux contrats de concession d'aérodrome conclus par l'Etat (…) ». Selon l’article R. 6325-1 de ce code, « les services publics aéroportuaires donnant lieu à la perception de redevances en application de l'article L. 6325-1 sont les services rendus aux exploitants d'aéronefs et à leurs prestataires de service à l'occasion de l'usage de terrains, d'infrastructures, d'installations, de locaux et d'équipements aéroportuaires fournis par l'exploitant d'aérodrome, dans la mesure où cet usage est directement nécessaire, sur l'aérodrome, à l'exploitation des aéronefs ou à celle d'un service de transport aérien ». 4. Pour l’application de ces dispositions, l’article R. 6325-19 du code des transports a prévu que : « Les tarifs des redevances sont fixés en tenant compte des éléments suivants : 1° Les prévisions d'évolution du trafic de passagers et de marchandises sur l'aérodrome ou les aérodromes considérés ; 2° Les objectifs d'évolution des charges, tenant compte notamment de l'évolution de la qualité des services fournis aux usagers et de celle de la productivité de l'exploitant ; 3° Les prévisions d'évolution des recettes ; 4° Les programmes d'investissements et leur financement. Les profits dégagés par des activités de l'exploitant autres que les services prévus par l'article R. 6325-1 peuvent également être pris en compte. » Aux termes de l’article R. 6325-20 du même code : « L'exploitant d'aérodrome reçoit, compte tenu des éléments prévus par l'article R. 6325-19, une juste rémunération des capitaux investis sur le périmètre d'activités prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 6325-1, appréciée au regard du coût moyen pondéré de son capital calculé sur ce périmètre. » Enfin, en vertu de l’article R. 6325-22 de ce code, « Le périmètre d'activités prévu par le deuxième alinéa l'article L. 6325-1 ainsi que, le cas échéant, les modalités de prise en compte des profits dégagés par des activités de l'exploitant extérieures à ce périmètre sont fixés : 1° (…) pour chaque aérodrome appartenant à l'Etat, par arrêté du ministre chargé de l'aviation civile ». Sur le litige : 5. Sur le fondement de l’article R. 6325-22 du code des transports, le ministre des transports a, par l’article 11 de l’arrêté contesté du 24 mai 2024, défini, pour les aérodromes entrant dans le champ de son article 4, les modalités de prise en compte des profits dégagés par les activités extérieures au périmètre régulé dans le calcul du montant des redevances aéroportuaires. En ce qui concerne la légalité externe de l’arrêté attaqué : 6. Aux termes de l’article L.