Conseil d'État, 6ème et 5ème chambres réunies, 29 mai 2026, n° 499145

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 499145, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés le 25 novembre 2024 et les 25 février et 14 août 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association ProMaje et la société ProMaje demandent au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire de la directrice des affaires civiles et du sceau du 24 septembre 2024 de présentation des dispositions relatives au contrôle des comptes de gestion des majeurs protégés par un professionnel qualifié ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 499344, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 décembre 2024 et 28 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants à la protection des majeurs demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la même circulaire ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ………………………………………………………………………… Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code civil ; - le code de procédure civile ; - le décret n° 2024-659 du 2 juillet 2024 ; - l’arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, du 4 juillet 2024 fixant la rémunération du professionnel qualifié chargé du contrôle des comptes de gestion en application de l’article 512 du code civil ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Antoine Berger, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Amélie Fort-Besnard, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Boucard, Capron, Maman, avocat de l'association ProMaje et autre ; Considérant ce qui suit : 1. L’article 415 du code civil dispose que « les personnes majeures reçoivent la protection de leur personne et de leurs biens que leur état ou leur situation rend nécessaire », celle-ci étant « instaurée et assurée dans le respect des libertés individuelles, des droits fondamentaux et de la dignité de la personne. / Elle a pour finalité l'intérêt de la personne protégée. Elle favorise, dans la mesure du possible, l'autonomie de celle-ci. Elle est un devoir des familles et de la collectivité publique ». L’article 416 du même code dispose que « le juge des tutelles et le procureur de la République exercent une surveillance générale des mesures de protection de leur ressort ». Aux termes de l’article 512 du code civil, dans sa version résultant de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : « Pour les majeurs protégés, les comptes de gestion sont vérifiés et approuvés annuellement par le subrogé tuteur lorsqu'il en a été nommé un ou par le conseil de famille lorsqu'il est fait application de l'article 457. Lorsque plusieurs personnes ont été désignées dans les conditions de l'article 447 pour la gestion patrimoniale, les comptes annuels de gestion doivent être signés par chacune d'elles, ce qui vaut approbation. En cas de difficulté, le juge statue sur la conformité des comptes à la requête de l'une des personnes chargées de la mesure de protection. / Par dérogation au premier alinéa du présent article, lorsque l'importance et la composition du patrimoine de la personne protégée le justifient, le juge désigne, dès réception de l'inventaire du budget prévisionnel, un professionnel qualifié chargé de la vérification et de l'approbation des comptes dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Le juge fixe dans sa décision les modalités selon lesquelles le tuteur soumet à ce professionnel le compte de gestion, accompagné des pièces justificatives, en vue de ces opérations. / En l'absence de désignation d'un subrogé tuteur, d'un co-tuteur, d'un tuteur adjoint ou d'un conseil de famille, le juge fait application du deuxième alinéa du présent article ». Il résulte de ces dispositions que la vérification et l’approbation annuelle des comptes par le subrogé tuteur est la règle, les modalités de cette approbation étant adaptées lorsque plusieurs personnes ont été désignées pour la gestion patrimoniale. Le législateur a toutefois prévu que, lorsque l'importance et la composition du patrimoine de la personne protégée le justifient, ou en l’absence de subrogé tuteur, de co-tuteur, de tuteur adjoint ou d'un conseil de famille, le juge puisse désigner un professionnel qualifié chargé de la vérification et de l'approbation des comptes dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. 2. Le décret du 2 juillet 2024 relatif au contrôle des comptes de gestion pris en application de l’article 512 du code civil et modifiant le décret n° 2021-1625 du 10 décembre 2021 relatif aux compétences des commissaires de justice et les arrêtés du garde des sceaux, ministre de la justice du 4 juillet 2024, l’un fixant la rémunération du professionnel qualifié chargé du contrôle des comptes de gestion en application de l’article 512 du code civil, l’autre relatif aux modèles de compte de gestion, d’attestation d’approbation et de rapport de difficulté ont été pris pour l’application de cet article. Par une circulaire du 24 juillet 2024, la directrice des affaires civiles et du sceau a présenté ces nouvelles dispositions. L’association et la société ProMaje et la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants à la protection des majeurs demandent l’annulation pour excès de pouvoir de cette circulaire. Il y a lieu de joindre ces deux requêtes pour statuer par une même décision. 3. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. 4. Il ressort des pièces du dossier qu’en vue de la mise en œuvre des nouvelles dispositions régissant le contrôle et la vérification des comptes de gestion des majeurs protégés, exposées aux points 1 et 2, la directrice des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice a pris une circulaire le 24 septembre 2024, publiée au bulletin officiel du ministère de la justice, présentant les points essentiels du nouveau système. Cette circulaire fournit des recommandations sur la manière dont ces dispositions peuvent être interprétées, en particulier pour les seuils pouvant justifier une dispense d’établissement des comptes de gestion et de vérification de ces comptes. Elle recommande également aux juges des tutelles de soumettre à vérification en priorité, dans un premier temps, les « situations dans lesquelles aucun contrôle interne n’est possible, afin d’éviter l’absence de tout contrôle des comptes de gestion » et, dans un second temps, celles qui justifient un contrôle en raison de l’importance et de la composition du patrimoine de l’intéressé. La circulaire fournit en outre des explications sur la fréquence des contrôles, les prérogatives du juge à cet égard et les conséquences que cette fréquence doit avoir sur la rémunération du professionnel qualifié. L’annexe n° 2 de la circulaire décrit le contenu et le déroulé de la mission de vérification du compte de gestion, et l’annexe n° 3 détaille les conditions de rémunération du professionnel qualifié et fournit notamment des recommandations sur la répartition des comptes à contrôler entre les professionnels qualifiés. Elle précise en outre les modalités de calcul de la rémunération de ces professionnels qualifiés. 5.