Conseil d'État, 1ère chambre jugeant seule, 13 février 2026, n° 500110

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 26 décembre 2024, 26 mars 2025 et 7 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération de la santé et de l’action sociale CGT demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-954 du 23 octobre 2024 relatif aux conditions de réalisation en bloc opératoire des actes et activités mentionnés à l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique par les infirmiers diplômés d’Etat ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général de la fonction publique ; - le code des relations du public avec l’administration ; - le code de la santé publique ; - le décret n° 2015-74 du 27 janvier 2015 ; - le décret n° 2018-79 du 9 février 2018 ; - le décret n° 2019-678 du 28 juin 2019 ; - le décret n° 2021-97 du 29 janvier 2021 ; - l’arrêté du 31 juillet 2019 relatif à la formation complémentaire pour la réalisation de certains actes professionnels en bloc opératoire par les infirmiers ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Isabelle Tison, conseillère d’Etat, - les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : Sur le cadre juridique du litige : Aux termes de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique : « L’infirmier ou l’infirmière de bloc opératoire, titulaire du diplôme d’Etat de bloc opératoire, est seul habilité à accomplir les actes et activités figurant aux 1° et 2° : / 1° Dans les conditions fixées par un protocole préétabli, écrit, daté et signé par le ou les chirurgiens : / a) Sous réserve que le chirurgien puisse intervenir à tout moment : / - l’installation chirurgicale du patient ; / - la mise en place et la fixation des drains susaponévrotiques ; / - la fermeture sous-cutanée et cutanée ; / b) Au cours d’une intervention chirurgicale, en présence du chirurgien, apporter une aide à l’exposition, à l’hémostase et à l’aspiration ; / 2° Au cours d’une intervention chirurgicale, en présence et sur demande expresse du chirurgien, une fonction d’assistance pour des actes d’une particulière technicité déterminés par arrêté du ministre chargé de la santé ». 2. Il résulte de ces dispositions, insérées au code de la santé publique par l’article 1er du décret du 27 janvier 2015 relatif aux actes infirmiers de la compétence exclusive des infirmiers de bloc opératoire, que les infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat disposent d’une compétence exclusive pour accomplir les actes mentionnés aux 1° et 2° de cet article. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 30 janvier 2015, soit le lendemain de leur publication au Journal officiel de la République française. Toutefois, compte tenu des conséquences de l’entrée en vigueur immédiate du décret du 27 janvier 2015 sur le fonctionnement des blocs opératoires, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, l’a, par une décision du 7 décembre 2016, annulé pour erreur manifeste d’appréciation en tant seulement que, en l’état du dispositif applicable et de la situation telle qu’elle résultait à la date de cette décision de la mesure d’instruction qui avait alors été diligentée, il ne différait pas au 31 décembre 2017 l’entrée en vigueur des dispositions du b) du 1° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, relatives aux actes d’aide à l’exposition, à l’hémostase et à l’aspiration. 3. De nouvelles mesures transitoires ont été prises à plusieurs reprises à la suite de cette décision. Elles ont consisté, d’une part, à repousser l’entrée en vigueur des dispositions du b) du 1° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, dans un premier temps au 1er juillet 2019, par l’article 7 du décret du 9 février 2018 portant diverses mesures d’adaptation relatives aux professions de santé, puis, dans un deuxième temps, au 1er janvier 2020, par l’article 8 du décret du 28 juin 2019 relatif aux conditions de réalisation de certains actes professionnels en bloc opératoire par les infirmiers et portant report d’entrée en vigueur de dispositions transitoires sur les infirmiers en bloc opératoire. D’autre part, en application de ce dernier décret, les infirmiers diplômés d’Etat exerçant une fonction d’infirmier de bloc opératoire et apportant dans ce cadre de manière régulière une aide à l’exposition, à l’hémostase et à l’aspiration au cours d’interventions chirurgicales depuis un an au moins en équivalent temps plein à la date du 30 juin 2019 ont été autorisés à continuer cette activité, à titre temporaire, au plus tard jusqu’au 31 décembre 2021, sous réserve de leur inscription avant le 31 octobre 2019 à une épreuve de vérification des connaissances professionnelles, l’autorité administrative compétente pouvant leur délivrer une autorisation permanente d’accomplir ces actes au vu de l’avis de la commission régionale chargée de faire passer cette épreuve. Par un arrêté du 31 juillet 2019, pris en application de l’article 7 de ce décret, la ministre chargée de la santé a précisé les modalités de cette épreuve de vérification des connaissances, les renseignements devant figurer dans le dossier de demande d’inscription à cette épreuve et le contenu de la formation complémentaire à suivre le cas échéant. Ce dispositif transitoire a été modifié par le décret du 29 janvier 2021 modifiant le décret n° 2019-678 du 28 juin 2019 et portant diverses mesures relatives au retrait d’enregistrement d’organismes ou structures de développement professionnel continu des professions de santé et aux actes des infirmiers diplômés d’Etat afin, notamment, de repousser au 31 mars 2021 la date limite de dépôt par les infirmiers diplômés d’Etat des demandes d’autorisation de continuer d’accomplir les actes d’aide à l’exposition, l’hémostase et l’aspiration, de fixer au 31 décembre 2019 la date à laquelle s’apprécie la durée minimum d’un an de leur pratique de ces actes et de remplacer l’épreuve de vérification des connaissances professionnelles par une obligation de suivi d’une formation complémentaire avant le 31 décembre 2025. 4. Par une décision du 30 décembre 2021, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a, d’une part, partiellement annulé les décrets du 28 juin 2019 et du 29 janvier 2021 en tant que le dispositif transitoire qu’ils instituaient, ne concernant pas les actes mentionnés au a) du 1° et au 2° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, ne permettait pas l’accomplissement des actes relevant de la compétence exclusive des infirmiers diplômés d’Etat de bloc opératoire mentionnés à cet article par un nombre suffisant d’infirmiers diplômés d’Etat exerçant au sein des blocs opératoires pour assurer le bon fonctionnement de ces blocs et méconnaissait de ce fait le principe de sécurité juridique et, d’autre part, enjoint au Premier ministre d’adopter dans un délai de quatre mois de nouvelles dispositions réglementaires transitoires, propres à assurer le bon fonctionnement des blocs opératoires et le respect du principe de sécurité juridique. 5. Par une décision du 26 juin 2024, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a prononcé une astreinte à l’encontre de l’Etat s’il ne justifiait pas avoir, dans les quatre mois suivant la notification de sa décision, exécuté la décision du Conseil d’Etat du 30 décembre 2021. 6. Par la présente requête, la fédération de la santé et de l’action sociale CGT demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 23 octobre 2024 relatif aux conditions de réalisation en bloc opératoire des actes et activités mentionnés à l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique par les infirmiers diplômés d’Etat, pris pour l’exécution de sa décision du 30 décembre 2021. Sur légalité externe : 7. Aux termes de l’article R.