Conseil d'État, 10ème chambre jugeant seule, 26 décembre 2025, n° 500458

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 janvier et 12 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l’Union Syndicale Solidaires de la Fonction Publique (USSFP) demande au Conseil d'Etat : 1°) à titre principal, d’annuler la circulaire ministérielle du 26 juin 2024 relative à la procédure de signalement des alertes émises par les agents publics et aux garanties et protections qui leur sont accordées dans la fonction publique dans le cadre des articles 6 à 15 de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique modifiée par la loi du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte, ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre de la transformation de la fonction publique a rejeté sa demande tendant au retrait, à l’abrogation ou à la modification de cette circulaire, ou, au moins, les dispositions prévoyant d’une part, que la divulgation publique est exclue lorsque des dispositifs spécifiques d’alerte existent et d’autre part, que la procédure interne de signalement doit être privilégiée ; 2°) à titre subsidiaire, d’abroger ou de modifier la circulaire ou les dispositions litigieuses ; 3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le règlement européen n° 376/2014 du 3 avril 2014 ; - la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 ; - le code de l’action sociale et des familles ; - le code de la défense ; - le code général de la fonction publique ; - le code monétaire et financier ; - la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 ; - la loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Emmanuel Weicheldinger, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Frédéric Puigserver, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que l’Union syndicale solidaires fonction publique (USSFP) demande au Conseil d’Etat, à titre principal, d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire ministérielle du 26 juin 2024 relative à la procédure de signalement des alertes émises par les agents publics et aux garanties et protections qui leur sont accordées dans la fonction publique dans le cadre des articles 6 à 15 de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique modifiée par la loi du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte et, à titre subsidiaire d’abroger ou de modifier cette circulaire. 2. Aux termes de l’article 3 de la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 sur la protection de personnes qui signalent des violations du droit de l’Union, relatif au lien avec d’autres actes de l’Union et de dispositions nationales : « 1. Lorsque des règles spécifiques concernant le signalement de violations sont prévues dans les actes sectoriels de l’Union énumérés dans la partie II de l’annexe, ces règles s’appliquent. Les dispositions de la présente directive sont applicables dans la mesure où une question n’est pas obligatoirement réglementée par ces actes sectoriels de l’Union (…) ». Son article 7 prévoit qu’en règle générale « les informations sur des violations peuvent être signalées par le biais des canaux et procédures de signalement interne (…) » et que : « Les États membres encouragent le signalement par le biais de canaux de signalement interne avant un signalement par le biais de canaux de signalement externe, lorsqu’il est possible de remédier efficacement à la violation en interne et que l’auteur de signalement estime qu’il n’y a pas de risque de représailles ». L’article 10 prévoit la possibilité de faire un signalement directement par le biais de canaux externes et l’article 15 expose dans quelles conditions la divulgation publique peut intervenir, sans qu’un signalement interne ou externe ne soit toujours nécessaire au préalable. 3. Aux termes de l’article 6 de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dans sa version issue de la loi du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte, lequel transpose la directive susmentionnée : « I.- Un lanceur d'alerte est une personne physique qui signale ou divulgue, sans contrepartie financière directe et de bonne foi, des informations portant sur un crime, un délit, une menace ou un préjudice pour l'intérêt général, une violation ou une tentative de dissimulation d'une violation d'un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d'un acte unilatéral d'une organisation internationale pris sur le fondement d'un tel engagement, du droit de l'Union européenne, de la loi ou du règlement. / (…) III.- Lorsque sont réunies les conditions d'application d'un dispositif spécifique de signalement de violations et de protection de l'auteur du signalement prévu par la loi ou le règlement ou par un acte de l'Union européenne mentionné dans la partie II de l'annexe à la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l'Union, le présent chapitre ne s'applique pas./ Sous réserve de l'article L. 861-3 du code de la sécurité intérieure, lorsqu'une ou plusieurs des mesures prévues aux articles 10-1,12 et 12-1 de la présente loi sont plus favorables à l'auteur du signalement que celles prévues par un dispositif spécifique mentionné au premier alinéa du présent III, ces mesures s'appliquent. Sous la même réserve, à défaut de mesure équivalente prévue par un tel dispositif spécifique, les articles 13 et 13-1 sont applicables ». Aux termes de l’article 7-1 de la même loi : « Les lanceurs d'alerte définis au I de l'article 6 bénéficient des protections prévues au présent chapitre :/ 1° Si, ayant eu connaissance des informations concernées dans le cadre de leurs activités professionnelles, ils adressent un signalement interne dans les conditions prévues au I de l'article 8 ;/ 2° S'ils adressent un signalement externe dans les conditions prévues au II du même article 8, après avoir adressé un signalement interne ou directement ;/ 3° S'ils procèdent à une divulgation publique, dans les conditions prévues au III dudit article 8 ». Le I de l’article 8 dispose que les personnes qui, dans le cadre de leur activité professionnelle, ont obtenu des informations portant sur un crime, un délit, une menace ou un préjudice pour l'intérêt général, une violation ou une tentative de dissimulation d'une violation d'un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d'un acte unilatéral d'une organisation internationale pris sur le fondement d'un tel engagement, du droit de l'Union européenne, de la loi ou du règlement et portant sur des faits qui se sont produits ou sont très susceptibles de se produire dans l'entité concernée, peuvent signaler ces informations par la voie interne, « notamment lorsqu'elles estiment qu'il est possible de remédier efficacement à la violation par cette voie et qu'elles ne s'exposent pas à un risque de représailles ». Il énumère les entités qui sont tenues d’établir une procédure interne de recueil et de traitement des signalements. Le II prévoit que tout lanceur d’alerte « peut également adresser un signalement externe, soit après avoir effectué un signalement interne, soit directement », en précisant les destinataires potentiels de ce dernier.