Conseil d'État, 10ème et 9ème chambres réunies, 28 octobre 2025, n° 501248

Vu les procédures suivantes : Le Syndicat de la magistrature a demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler pour excès de pouvoir une décision de la Première ministre et deux décisions du garde des sceaux, ministre de la justice refusant de lui communiquer des rapports de l’inspection générale de la justice et d’enjoindre à ces autorités de les lui communiquer ou, subsidiairement, de réexaminer ses demandes. Par un jugement nos 2311913, 2311916, 2311920 du 5 décembre 2024, le tribunal administratif a rejeté les conclusions du syndicat relatives à trois de ces rapports, jugé qu’il n’y avait pas lieu à statuer sur ses conclusions concernant deux autres, annulé les décisions attaquées en tant qu’elles portent sur quatre-vingt-un rapports et a enjoint à l’administration de les lui communiquer dans le délai de quatre mois sous réserve, si besoin, de l’occultation ou de la disjonction des mentions non communicables en vertu des articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. 1° Sous le n° 501248, par un pourvoi enregistré le 5 février 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre d’Etat, garde des sceaux, ministre de la justice demande au Conseil d’Etat d’annuler ce jugement en tant qu’il a fait droit aux demandes du Syndicat de la magistrature. 2° Sous le n° 501249, par une requête enregistrée le 5 février 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le ministre d’Etat, garde des sceaux, ministre de la justice demande au Conseil d’Etat d’ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de ce même jugement en tant qu’il a prononcé une injonction. ………………………………………………………………………… Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; - le code des relations entre le public et l’administration ; - le décret n° 2016-1675 du 5 décembre 2016 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Bruno Delsol, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Frédéric Puigserver, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Sevaux, Mathonnet, avocat du Syndicat de la magistrature ; Considérant ce qui suit : 1. Le pourvoi et la requête à fin de sursis à exécution formés par le ministre d’Etat, garde des sceaux, ministre de la justice sont dirigés contre le même jugement du 5 décembre 2024 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé le refus de communiquer au Syndicat de la magistrature quatre-vingt-un rapports de l’inspection générale de la justice et a enjoint de communiquer ces rapports sous réserve de certaines occultations. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur les dispositions applicables : 2. En vertu de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration, sont considérés comme documents administratifs susceptibles d’être communiqués en application des dispositions de ce code, les documents produits ou reçus notamment par l’Etat, dans le cadre de sa mission de service public, et au nombre desquels figurent en particulier les rapports et études. En vertu du 2° de l’article L. 311-5, ne sont pas communicables les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte, notamment, au secret de la défense nationale, à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d'information des administrations, ou à la recherche et à la prévention d'infractions de toute nature. Aux termes de l’article L. 311-6 : « Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée (…) ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / (...) ». L’article L. 311-7 du même code dispose : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ». 3. Aux termes du dernier alinéa de l’article L. 311-2 du même code : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ». Revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. Sur le pourvoi : 4. En vertu de l’article 2 du décret du 5 décembre 2016 portant création de l'inspection générale de la justice, celle-ci exerce une mission permanente d'inspection, de contrôle, d'étude, de conseil et d'évaluation sur, notamment, l'ensemble des établissements et services du ministère de la justice et des juridictions de l'ordre judiciaire. Elle apprécie leur activité, leur fonctionnement et leur performance, ainsi que, dans le cadre d'une mission d'enquête, la manière de servir des personnels. Selon les articles 3 et 6 du même décret, elle peut aussi réaliser, notamment, des missions d’audit, d'information, d'expertise ou d'évaluation des politiques publiques. Dans les conditions qu’elles précisent, les dispositions de l’article 16 prévoient que les membres de l'inspection disposent d’un pouvoir général d'investigation, de vérification et de contrôle sur les juridictions, directions, établissements, services et organismes mentionnés à l'article 2, lesquels sont tenus de leur prêter leur concours, de leur fournir toutes justifications et tous renseignements utiles et de leur communiquer, quel qu'en soit le support, tous documents, pièces, éléments et données nécessaires à l'accomplissement de leurs missions. Ils peuvent entendre les personnes mentionnées à cet article et ont libre accès aux juridictions, directions, établissements et services soumis à leur contrôle. 5. Il ressort des termes du jugement attaqué qu’après avoir retenu que les rapports élaborés par l’inspection générale de la justice, seule ou conjointement avec d’autres services ou inspections, constituent des documents administratifs communicables au sens de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration, le tribunal administratif de Paris a jugé, sans s’être fait produire ces documents préalablement, que le garde des sceaux, ministre de la justice, n’établissait pas que la charge requise par les occultations à réaliser dans les rapports sollicités, en vertu des dispositions combinées des articles L. 311-5, L. 311-6 et L. 311-7 du même code, aurait pour effet de faire peser sur l’inspection générale de la justice une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose au sens des dispositions de l’article L. 311-2 du même code, de nature à remettre en cause leur caractère communicable. 6.