Conseil d'État, 9ème chambre jugeant seule, 29 juillet 2026, n° 501764

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 20 février, 19 mai et 5 décembre 2025 et le 28 avril 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société SEFE Energy demande au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler la décision du 20 décembre 2024 par laquelle la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques a prononcé à son encontre, d’une part, une sanction pécuniaire d’un montant de 5 474 739,51 euros, d’autre part, l’annulation d’un volume de certificats d’économies d’énergie de 141 698 166 kWh cumac « classique » et de 223 284 468 kWh cumac « précarité énergétique », enfin, la suspension à titre de sanction de ses demandes de certificats en cours et suspendues à titre conservatoire le 13 juin 2024 ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient : - que les sanctions prononcées à son encontre sont entachées d’incompétence dans la mesure où elles ont été prises par la directrice générale de l’énergie et du climat, qui ne justifie pas d’une délégation de la ministre chargée de l’énergie ; - que la sanction pécuniaire méconnaît les dispositions de l’article L. 222-2 du code de l’énergie, dès lors qu’elle n’a été prise qu’au regard de la gravité des manquements, sans tenir compte de sa situation, ou est à tout le moins insuffisamment motivée dès lors que les éléments prenant en compte sa situation n’y sont pas indiqués ; - que les sanctions prononcées à son encontre sont disproportionnées et ne tiennent compte ni de la circonstance qu’elle avait eu recours à un prestataire pour présenter ses demandes de certificats d’économies d’énergie, ni de son comportement au cours du contrôle, ni enfin de sa situation financière dégradée, en méconnaissance du principe constitutionnel d’individualisation des peines. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2025, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la société SEFE Energy ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son préambule ; - le code de l’énergie ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret du 21 juillet 2023 portant nomination de la directrice générale de l’énergie et du climat ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Julien Barel, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Bastien Lignereux, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Boutet - Hourdeaux, avocat de la société SEFE Energy ; Considérant ce qui suit : Sur le cadre juridique du litige : 1. Les articles L. 221-1 à L. 222-10 du code de l’énergie instituent un dispositif soumettant les fournisseurs d’énergie dont les ventes excèdent un seuil déterminé à des obligations d’économies d’énergie, dont ils s’acquittent par la détention, à la fin de chaque période de référence, de certificats d’économies d’énergie. Les fournisseurs d’énergie peuvent réunir les certificats soit en réalisant eux-mêmes des économies d’énergie, soit en obtenant de leurs clients qu’ils en réalisent, soit en les acquérant auprès d’un autre fournisseur d’énergie ou d’une personne morale éligible qui, en application de l’article L. 221-7 de ce code, est susceptible d’obtenir des certificats en contrepartie de mesures d’économies d’énergie réalisées volontairement. 2. D’une part, aux termes de l’article L. 222-1 du code de l’énergie : « Dans les conditions définies aux articles suivants, le ministre chargé de l'énergie peut sanctionner les manquements aux dispositions du chapitre Ier du présent titre ou aux dispositions réglementaires prises pour leur application ». Aux termes de l’article L. 222-2 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « En cas de manquement à des obligations déclaratives, le ministre met l'intéressé en demeure de se conformer à ses obligations dans un délai déterminé. Il peut rendre publique cette mise en demeure. / Lorsque l'intéressé ne se conforme pas dans les délais fixés à cette mise en demeure ou lorsque des certificats d'économies d'énergie lui ont été indûment délivrés, le ministre chargé de l'énergie peut : / 1° Prononcer à son encontre une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et à la situation de l'intéressé, sans pouvoir excéder le double de la pénalité prévue au premier alinéa de l'article L. 221-4 par kilowattheure d'énergie finale concerné par le manquement et sans pouvoir excéder 4 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, porté à 6 % en cas de nouveau manquement à la même obligation ; / 2° Le priver de la possibilité d'obtenir des certificats d'économies d'énergie selon les modalités prévues au premier alinéa de l'article L. 221-7 et à l'article L. 221-12 ; / 3° Annuler des certificats d'économies d'énergie de l'intéressé, d'un volume égal à celui concerné par le manquement ; / 4° Suspendre ou rejeter les demandes de certificats d'économies d'énergie faites par l'intéressé ; / 5° Annuler les certificats d'économies d'énergie acquis par les personnes qui n'ont pas mis en place ou qui ont mis en place de façon incomplète les dispositifs mentionnés à l'article L. 221-8. / Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent article ». 3. D’autre part, aux termes de l’article R. 222-4 du code de l’énergie : « Le premier détenteur d'un certificat d'économies d'énergie tient à la disposition des fonctionnaires et agents chargés des contrôles l'ensemble des documents justificatifs relatifs à la réalisation de chaque action pendant une durée de neuf ans à compter de la délivrance du certificat d'économies d'énergie. Les documents justificatifs à archiver par le premier détenteur d'un certificat d'économies d'énergie sont définis par arrêté du ministre chargé de l'énergie ». Aux termes de l’article R. 222-6 du même code : « Est considéré comme un manquement le fait pour un premier détenteur de certificats d'économies d'énergie d'avoir obtenu des certificats sans avoir respecté les dispositions de la section 2 du chapitre Ier, notamment celles relatives aux opérations standardisées mentionnées à l'article R. 221-14 ou celles relatives à la composition d'une demande de certificats d'économies d'énergie mentionnées à l'article R. 221-22 ». Aux termes de son article R. 222-7 : « Le ministre chargé de l'énergie notifie au premier détenteur de certificats d'économies d'énergie la liste des opérations visées par le contrôle ou le périmètre du contrôle, qui peut être défini par l'intitulé et la référence d'une opération standardisée, la catégorie des bénéficiaires des économies d'énergie, une zone géographique correspondant à un ou plusieurs départements, une période d'engagement d'opérations d'économies d'énergie ou une période de délivrance de certificats. / Cette notification vaut mise en demeure d'adresser au ministre chargé de l'énergie, dans un délai d'un mois, pour chaque opération de l'échantillon contrôlé, les documents justificatifs définis par l'arrêté mentionné à l'article R. 222-4 ». Aux termes de l’article R. 222-8 du même code : « Pour chaque opération d'économies d'énergie de l'échantillon mentionné à l'article R. 222-7, le ministre chargé de l'énergie établit le volume de certificats d'économies d'énergie correspondant. Si le ministre ne constate aucun manquement dans les éléments nécessaires à l'établissement de ce volume et si le volume de certificats d'économies d'énergie qu'il établit n'est pas inférieur à celui qui a été attribué, le volume de certificats d'économies d'énergie délivrés pour l'opération est confirmé. Dans tous les autres cas, il est ramené à zéro.