Conseil d'État, 2ème chambre jugeant seule, 16 décembre 2025, n° 502082

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 3 mars et 19 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération nationale des transports routiers (FNTR) et la Fédération nationale des transports routiers d'Alsace (FNTR d’Alsace) demandent au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier Ministre a refusé d’abroger l’ordonnance n° 2023-661 du 26 juillet 2023 prise en application des dispositions de l'article 137 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets et de l'article 128 de la loi du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 ; 2°) d’enjoindre au Premier ministre d’abroger l’ordonnance du 26 juillet 2023 ou, à défaut, son annulation ; 3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment ses articles 34 et 38 ; - la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, notamment son article 137 ; - la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 ; - l’ordonnance n° 2023-661 du 26 juillet 2023 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Pierra Mery, maîtresse des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés, avocat de la fédération nationale des transports routiers et de la fédération nationale des transports routiers d'Alsace ; - Vu la note en délibéré, enregistrée le 28 novembre 2025, présentée par la fédération nationale des transports routiers et de la fédération nationale des transports routiers d'Alsace ; Considérant ce qui suit : 1. L’article 137 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a autorisé le Gouvernement dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution et dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de cette loi, à prendre par voie d'ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi permettant aux régions volontaires d'instituer, à compter du 1er janvier 2024, des contributions spécifiques assises sur la circulation des véhicules de transport routier de marchandises empruntant les voies du domaine public routier national mises à leur disposition, dans le but de permettre une meilleure prise en compte des coûts liés à l'utilisation des infrastructures routières et des externalités négatives de ce mode de transport, à la condition que les voies mises à leur disposition supportent ou soient susceptibles de supporter un report significatif de trafic de véhicules de transport routier de marchandises en provenance de voies où ces véhicules sont soumis à une contribution spécifique. La Fédération nationale des transports routiers et autre demandent, en premier lieu, l’annulation de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a refusé d’abroger l’ordonnance du 26 juillet 2023 prise en application de l’article d’habilitation précité et de l'article 128 de la loi du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 et, en second lieu, à ce qu’il soit enjoint au Premier ministre d’abroger cette ordonnance ou, à défaut, son annulation. 2. L’article 38 de la Constitution dispose que : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. / Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. / A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif ». 3. En premier lieu, si la légalité des ordonnances qui n’ont pas fait l’objet d’une ratification peut être contestée par voie d’action, au moyen d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat, compétent pour en connaître en premier et dernier ressort, qui peut en prononcer l’annulation rétroactive, un tel recours doit être formée dans le délai de recours contentieux. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, « la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (…) ». Les conclusions tendant à l’annulation de l’ordonnance du 26 juillet 2023, qui a été publiée le 27 juillet 2023 au Journal officiel de la République française, ont été enregistrées au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat le 3 mars 2025, soit après l’expiration du délai de deux mois fixé par ces dispositions. Elles sont ainsi tardives et par suite irrecevables. 4. En second lieu, il résulte des dispositions citées au point 2 que si une ordonnance prise sur le fondement de l’article 38 de la Constitution conserve, aussi longtemps qu’elle n’a pas été ratifiée, le caractère d’un acte administratif, celles de ses dispositions qui relèvent du domaine de la loi ne peuvent plus, après l’expiration du délai de l’habilitation conféré au Gouvernement, être modifiées ou abrogées que par le législateur ou sur le fondement d’une nouvelle habilitation qui serait donnée au Gouvernement. L’expiration du délai fixé par la loi d’habilitation fait ainsi obstacle à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire fasse droit à une demande d’abrogation portant sur les dispositions d’une ordonnance relevant du domaine de la loi, quand bien même celles-ci seraient entachées d’illégalité. 5. L’ordonnance du 26 juillet 2023 prise en application des dispositions de l'article 137 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets et de l'article 128 de la loi du 30 décembre 2021 de finances pour 2022, qui n’a pas été ratifiée et dont les requérantes ont demandé l’abrogation au Premier ministre, institue une taxe sur l’utilisation par les poids lourds de certaines voies du domaine public routier dont les dispositions, qui sont codifiées aux articles L. 421-186 à L. 421-263 du code des impositions sur les biens et services, relèvent du domaine de la loi. L’habilitation donnée au pouvoir réglementaire ayant cessé de produire effet, conformément à ce que prévoyait l’article 137 de la loi du 22 août 2021, à l’expiration d’un délai de deux ans suivant sa promulgation, le Premier ministre était tenu de rejeter la demande par laquelle la FNTR et autre ont, le 23 septembre 2024, sollicité l’abrogation de l’ordonnance du 26 juillet 2023. Par suite, les requérantes ne peuvent dès lors utilement contester la légalité de ce refus. 6. Il résulte de ce qui précède que la FNTR et autre ne sont pas fondées à demander l’annulation de la décision qu’elles attaquent, à ce qu’il soit enjoint au Premier ministre d’abroger l’ordonnance du 26 juillet 2023 et à demander l’annulation de celle-ci. Les conclusions qu’elles ont présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu’être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la FNTR et autre est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération nationale des transports routiers, première requérante dénommée, au Premier ministre et au ministre des transports.