Conseil d'État, 2ème chambre jugeant seule, 21 novembre 2025, n° 502722

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 24 mars 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Cimade, l'Association pour la défense des droits des étrangers, le Syndicat des avocats de France, l'association Utopia 56, la Ligue des droits de l'homme, le Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s demandent au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire du ministre de l’intérieur du 23 janvier 2025 portant orientations générales relatives à l’admission exceptionnelles au séjour prévue aux articles L. 435-1 et suivants du code d’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, en tant qu’elle prévoit que l’admission au séjour sollicitée sur le fondement de l’article L. 423-23 du même code ne peut être accordée qu’en présence de « circonstances exceptionnelles caractérisées » ou de « considérations strictement humanitaires » ; 2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Pierre Lombard, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique, La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de la Cimade et autres ; Considérant ce qui suit : 1. Par une circulaire du 23 janvier 2025, le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur, a adressé aux préfets des orientations générales relatives à l’admission exceptionnelle au séjour prévue aux articles L. 435-1 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Les associations la Cimade, l'Association pour la défense des droits des étrangers, le Syndicat des avocats de France, l'association Utopia 56, la Ligue des droits de l'homme, le Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s demandent l’annulation pour excès de pouvoir de cette circulaire en tant qu’elle prévoit que l’admission au séjour sollicitée sur le fondement de l’article L. 423-23 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne peut être accordée qu’en présence de « circonstances exceptionnelles caractérisées » ou de « considérations strictement humanitaires ». 2. Aux termes de l’article L. 435-1 du code de l’entrée et du séjour et du droit d’asile : « L'étranger dont l'admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu'il fait valoir peut se voir délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention " salarié ", " travailleur temporaire " ou " vie privée et familiale ", sans que soit opposable la condition prévue à l'article L. 412-1 (…) ». Aux termes de l’article L. 423-23 du même code : « L'étranger qui n'entre pas dans les catégories prévues aux articles L. 423-1, L. 423-7, L. 423-14, L. 423-15, L. 423-21 et L. 423-22 ou dans celles qui ouvrent droit au regroupement familial, et qui dispose de liens personnels et familiaux en France tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus, se voit délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention " vie privée et familiale " d'une durée d'un an, sans que soit opposable la condition prévue à l'article L. 412-1.Les liens mentionnés au premier alinéa sont appréciés notamment au regard de leur intensité, de leur ancienneté et de leur stabilité, des conditions d'existence de l'étranger, de son insertion dans la société française ainsi que de la nature de ses liens avec sa famille restée dans son pays d'origine. L'insertion de l'étranger dans la société française est évaluée en tenant compte notamment de sa connaissance des valeurs de la République. » 3. La circulaire attaquée énonce des orientations générales relatives à l’admission exceptionnelle au séjour (AES) prévue à l’article L. 435-1 et suivants du code de l’entrée et du séjour des étrangers destinées à éclairer les préfets dans l’exercice de leur pouvoir de prendre des mesures de régularisation. En son point 1 intitulé « recentrer la procédure d’AES sur son caractère exceptionnel », les préfets sont invités à veiller à privilégier strictement, sauf circonstances exceptionnelles, la voie du droit commun et les critères prévus par la loi pour répondre à ces situations, le caractère exceptionnel de la procédure d’AES devant être « strictement entendu ». Ce faisant, elle leur rappelle qu’il convient de prendre en compte les évolutions législatives régissant l’obtention d’un titre de séjour et en dresse la liste dans une note de bas de page, en mentionnant les « étrangers justifiant de liens personnels et familiaux en France (L. 423-23) pour lesquels des circonstances exceptionnelles caractérisées devront être présentées ou des considérations strictement humanitaires ». 4. Au regard de l’objet de la circulaire limité à l’admission exceptionnelle au séjour et à l’économie générale du point 1 de la circulaire décrite au point précédent, le ministre n’a pas entendu ajouter des critères à ceux fixés par le législateur pour le titre de séjour mentionné à l’article L. 423-23 du code de l’entrée et de séjour des étrangers et du droit d’asile, mais inviter les préfets à privilégier l’examen des demandes de régularisation sur ce fondement pour les étrangers justifiant de liens personnels et familiaux en France et de n’examiner la demande sur le fondement de l’admission exceptionnelle au séjour prévue à l’article L. 435-1 du même code que si les conditions posées par l’article L. 423-23 de ce code ne sont pas remplies et en cas de circonstances exceptionnelles caractérisées ou en vertu de considérations strictement humanitaires. Par suite, les moyens tirés de ce que la circulaire est entachée d’incompétence et d’erreur de droit en ce qu’elle fixerait une règle nouvelle méconnaissant le sens et la portée de l’article L. 423-23 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et le droit au respect de la vie privée et familiale ne peuvent qu’être écartés. 5. Il résulte de ce qui précède que la Cimade, le Groupe d’information et de soutien des immigré.e.s, la Ligue des droits de l’Homme, l’association Utopia 56, le syndicat des avocats de France, et l’Association pour la défense des droits des étrangers, ne sont pas fondés à demander l’annulation de la circulaire qu’ils attaquent. 6. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la Cimade, l'Association pour la défense des droits des étrangers, le Syndicat des avocats de France, l'association Utopia 56, la Ligue des droits de l'homme, le Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Cimade, premier requérant dénommé et au ministre de l'intérieur. Délibéré à l'issue de la séance du 23 octobre 2025 où siégeaient : M. Jean-Yves Ollier, conseiller d'Etat, présidant ; M. Jérôme Goldenberg, conseiller d’Etat en service extraordinaire et M. Pierre Lombard, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 21 novembre 2025. Le président : Signé : M. Jean-Yves Ollier Le rapporteur : Signé : M. Pierre Lombard Le secrétaire : Signé : M. Guillaume Auge