Conseil d'État, 7ème et 2ème chambres réunies, 10 décembre 2025, n° 503871

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 28 avril 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. A... B... demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du Premier ministre rejetant sa demande du 11 février 2025 tendant à ce que soit édicté le décret d’application de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique pour déterminer la liste des autorisations spéciales d’absence (ASA) en lien avec la parentalité et leurs conditions d’octroi ; 2°) d’enjoindre au Premier ministre de prendre, dans un délai de deux mois à compter de la notification de sa décision, le décret d’application de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique afin de déterminer la liste des ASA et leurs conditions d’octroi en y incluant la possibilité, pour le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou la personne vivant maritalement avec une femme enceinte, de bénéficier d’une ASA afin d’assister à trois examens médicaux obligatoires pendant la grossesse qui sont prévus par les articles L. 2122-1 et R. 2122-1 du code de la santé publique. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - le code général de la fonction publique ; - le code de la santé publique ; - le code du travail ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ; - la loi n° 2025-595 du 30 juin 2025 ; - l’ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Didier Ribes, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Marc Pichon de Vendeuil, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Par un courrier du 11 février 2025, M. B... a demandé au Premier ministre de prendre le décret d’application de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique. Il demande l’annulation pour excès de pouvoir du refus implicite qui lui a été opposé, résultant du silence gardé pendant plus de deux mois sur sa demande. Sur les conclusions à fin d’annulation : 2. En vertu de l’article 21 de la Constitution, le Premier ministre assure l’exécution des lois et exerce le pouvoir réglementaire, sous réserve de la compétence conférée au Président de la République par son article 13. L’exercice du pouvoir réglementaire comporte non seulement le droit, mais aussi l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’implique nécessairement l’application de la loi, hors le cas où le respect des engagements internationaux de la France y ferait obstacle. 3. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus du pouvoir réglementaire de prendre les mesures qu’implique nécessairement l’application de la loi réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour le pouvoir réglementaire, de prendre ces mesures. Il s’ensuit que lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d'une autorité administrative d’édicter les mesures nécessaires à l’application d’une disposition législative, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité d’un tel refus au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. 4. L’article 45 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a complété l’article 21 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires par deux alinéas ainsi rédigés : « Les fonctionnaires en activité bénéficient d’autorisations spéciales d’absence liées à la parentalité et à l’occasion de certains évènements familiaux. Ces autorisations spéciales d’absence n'entrent pas en compte dans le calcul des congés annuels. / Un décret en Conseil d’Etat détermine la liste de ces autorisations spéciales d’absence et leurs conditions d’octroi et précise celles qui sont accordées de droit ». Le premier alinéa a été codifié à l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique par l’ordonnance du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique. Si le second alinéa a été abrogé, l’article L. 9 du même code dispose que « sauf dispositions contraires, les modalités d’application du présent code sont déterminées par décret en Conseil d'Etat ». 5. Postérieurement à l’introduction de la demande de M. B..., l’article 2 de la loi du 30 juin 2025 visant à protéger les personnes engagées dans un projet parental des discriminations au travail a complété l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique en précisant que les fonctionnaires en activité bénéficient notamment des « autorisations d’absence prévues à l’article L. 1225-16 du code du travail ». En vertu de cette dernière disposition, « La salariée bénéficie d'une autorisation d'absence pour se rendre aux examens médicaux obligatoires prévus par l'article L. 2122-1 du code de la santé publique dans le cadre de la surveillance médicale de la grossesse et des suites de l'accouchement. / Les salariés bénéficiant d'une assistance médicale à la procréation dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code de la santé publique bénéficient d'une autorisation d'absence pour les actes médicaux nécessaires. / Le conjoint salarié de la femme enceinte ou de la personne bénéficiant d'une assistance médicale à la procréation ou la personne salariée liée à elle par un pacte civil de solidarité ou vivant maritalement avec elle bénéficie également d'une autorisation d'absence pour se rendre à trois de ces examens médicaux obligatoires ou de ces actes médicaux nécessaires pour chaque protocole du parcours d'assistance médicale au maximum. / Les salariés engagés dans une procédure d'adoption au sens du titre VIII du livre Ier du code civil bénéficient d'autorisations d'absence pour se présenter aux entretiens obligatoires nécessaires à l'obtention de l'agrément prévu à l'article L. 225-2 du code de l'action sociale et des familles. Le nombre maximal d'autorisations d'absence est défini par décret. / (…) ». En ce qui concerne l’exception de non-lieu opposée par le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification : 6. Il résulte des dispositions de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, dans sa rédaction issue de la loi du 30 juin 2025 visant à protéger les personnes engagées dans un projet parental des discriminations au travail, qu’il renvoie à une liste d’autorisations spéciales d’absence établie par l’article L. 1225-16 du code du travail mentionnant notamment l’accompagnement de la conjointe à trois examens médicaux de grossesse. Il s’ensuit que l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique n’appelle plus de mesure réglementaire d’application sur ce point. 7. En revanche, la demande de M. B... tendant à ce que le pouvoir réglementaire fixe la liste des autres autorisations spéciales d’absence liées à la parentalité et à l’occasion de certains évènements familiaux, détermine les conditions d’octroi de l’ensemble de ces autorisations et précise celles qui sont accordées de plein droit ne peut, contrairement à ce que soutient le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification, être regardée comme ayant été satisfaite par l’intervention de la loi du 30 juin 2025. Par suite, la requête de M. B... conserve, dans cette mesure, un objet et il y a toujours lieu d’y statuer. En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions à fin d’annulation : 8. L’intervention d’un décret en Conseil d’Etat, qui était d’ailleurs expressément prévue par l’article 45 de la loi du 6 août 2019, est nécessaire à l’application des dispositions de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique. 9.