Conseil d'État, 5ème chambre jugeant seule, 31 décembre 2025, n° 503921

Vu la procédure suivante : Le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de Paris ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Limoges d’ordonner, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 18 décembre 2024 par laquelle le préfet de la région de la région Nouvelle-Aquitaine a autorisé Mme A... B... à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute. Par une ordonnance n° 2500683 du 17 avril 2025, le juge des référés du tribunal administratif a rejeté leur demande. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un nouveau mémoire et deux mémoires en réplique, enregistrés les 30 avril, 14 mai, 10 juin, 11 septembre et 13 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, les mêmes requérants demandent au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler cette ordonnance ; 2°) statuant en référé, de faire droit à leur demande ; 3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; - la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 ; - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Carole Hentzgen, auditrice, - les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Le Guerer, Bouniol-Brochier, Lassalle-Byhet, avocat du Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de Paris et à la SCP Waquet, Farge, Hazan, Feliers, avocat de Mme B... ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (…) ». 2. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif que, par une décision du 18 décembre 2024, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a délivré, en application des dispositions de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique, une autorisation d’exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute à Mme B..., diplômée en 2020 d’un établissement de formation situé à Malte, dénommé « United Campus of Malta » (UCM). Le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de Paris se pourvoient en cassation contre l’ordonnance du 17 avril 2025 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Limoges, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté leur demande de suspension de l’exécution de la décision préfectorale du 18 décembre 2024. 3. D’une part, aux termes de l’article L. 4321-2 du code de la santé publique : « Peuvent exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les personnes titulaires d’un diplôme, certificat ou titre mentionné aux articles L. 4321-3 et L. 4321-4 ou titulaires des autorisations mentionnées aux articles L. 4321-5 à L. 4321-7. » L’article L. 4321-4 du même code, pris pour la transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, dispose que : « L’autorité compétente peut, après avis d’une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne ou d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l’article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l’autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l’accès à cette profession ou son exercice, et permettant d’exercer légalement ces fonctions dans ces Etats ; / 2° Ou, lorsque les intéressés ont exercé dans un ou plusieurs Etats, membres ou parties, qui ne réglementent ni la formation, ni l’accès à cette profession ou son exercice, de titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, attestant de la préparation à l’exercice de la profession, accompagnés d’une attestation justifiant, dans ces Etats, de son exercice à temps plein pendant un an ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente au cours des dix dernières années ; / 3° Ou d’un titre de formation délivré par un Etat tiers et reconnu dans un Etat, membre ou partie, autre que la France, permettant d’y exercer légalement la profession. L’intéressé justifie avoir exercé la profession pendant trois ans à temps plein ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente dans cet Etat, membre ou partie. » 4. D’autre part, en vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment de son arrêt du 22 janvier 2002 Dreesen (C-31/00), confirmé par son arrêt du 8 juillet 2021 BB c. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C-166/20), il découle des articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne que, lorsque les autorités d’un Etat membre sont saisies par un ressortissant de l’Union d’une demande d’autorisation d’exercer une profession dont l’accès est, selon la législation nationale, subordonné à la possession d’un diplôme, d’une qualification professionnelle ou encore à des périodes d’expérience pratique, et que, faute pour le demandeur de disposer de l’expérience pratique exigée dans l’Etat membre d’origine pour y exercer une profession réglementée, sa situation n’entre pas dans le champ d’application de la directive 2005/36 modifiée, elles sont tenues de prendre en considération l’ensemble des diplômes, certificats et autres titres, ainsi que l’expérience pertinente de l’intéressé, en rapport avec cette profession, acquis tant dans l’Etat membre d’origine que dans l’Etat membre d’accueil, en procédant à une comparaison entre, d’une part, les compétences attestées par ces titres et cette expérience et, d’autre part, les connaissances et qualifications exigées par la législation nationale. 5. Il résulte des énonciations de l’ordonnance attaquée que, pour juger que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique n’était pas de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision, le juge des référés s’est fondé sur la seule circonstance qu’une autorisation d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute avait été délivrée à Mme B... par l’Etat luxembourgeois.