Conseil d'État, 1ère et 4ème chambres réunies, 27 mai 2026, n° 504769

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 504769, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 mai et 28 août 2025 et le 2 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération française des entreprises de crèches demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-304 du 1er avril 2025 relatif aux autorisations de création, d’extension et de transformation des établissements d’accueil de jeunes enfants et à l’accueil dans les micro-crèches ; 2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 8 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 504819, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 30 mai, 29 août et 26 septembre 2025 et les 22 et 30 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération du service aux particuliers, le syndicat des entreprises de services à la personne et la société Crèche Luffy demandent au Conseil d’Etat : 1°) à titre principal, d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-304 du 1er avril 2025 relatif aux autorisations de création, d’extension et de transformation des établissements d’accueil de jeunes enfants et à l’accueil dans les micro-crèches ; 2°) à titre subsidiaire, d’annuler ce décret en tant qu’il modifie les articles R. 2324-24-2, R. 2324-34-2, R. 2324-42 et R. 2324-43-1 et abroge l’article R. 2324-46-5 du code de la santé publique ; 3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. ………………………………………………………………………… Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; - le code de l’action sociale et des familles ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Jean-Luc Matt, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gouz-Fitoussi, avocat de la Fédération française des entreprises de crèches et à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat de la Fédération du service aux particuliers et autres ; Considérant ce qui suit : 1. L’article 18 de la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a modifié les articles L. 2324-1, L. 2324-2 et L. 2324-3 du code de la santé publique régissant les établissements d’accueil des enfants de moins de six ans et y a inséré de nouveaux articles L. 2324-1-1 et L. 2324-2-2 à L. 2324-2-4. Pour l’application de ces dispositions, d’une part, et pour adapter les dispositions spécifiquement applicables aux micro-crèches qui sont, en vertu du 1° du II de l’article R. 2324-17 et du 1° du I de l’article R. 2324-46 du même code, des établissements d'accueil collectif accueillant des enfants dans leurs locaux de manière régulière ou occasionnelle, y compris les établissements proposant un accueil de courte durée dits “haltes-garderies”, d'une capacité d'accueil inférieure ou égale à douze places, d’autre part, le décret du 1er avril 2025 relatif aux autorisations de création, d’extension et de transformation des établissements d’accueil de jeunes enfants et à l’accueil dans les micro-crèches modifie les articles R. 2324-17 à R. 2324-49-1 du code de la santé publique. La Fédération française des entreprises de crèches, d’une part, et la Fédération du service aux particuliers, le syndicat des entreprises de services à la personne et la société Crèche Luffy, d’autre part, demandent l’annulation pour excès de pouvoir de ce décret par deux requêtes qu’il y a lieu de joindre pour y statuer par une seule décision. Sur la légalité externe : 2. En premier lieu, lorsqu’un décret doit être pris en Conseil d’Etat, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu’il avait soumis au Conseil d’Etat et du texte adopté par ce dernier. En l’espèce, il ressort de la copie de la minute de la section sociale du Conseil d’Etat, versée au dossier par la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, que le texte publié ne contient pas de disposition qui diffèrerait à la fois du projet initial du Gouvernement et du texte adopté par la section sociale le 11 mars 2025. Par suite, les règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret n’ont pas été méconnues. 3. En deuxième lieu, l’organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l’intervention d’une décision doit être mis à même d’exprimer son avis sur l’ensemble des questions soulevées par cette décision. Par suite, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l’autorité compétente pour prendre cette décision envisage d’apporter à son projet des modifications, elle doit procéder à une nouvelle consultation de cet organisme lorsque ces modifications posent des questions nouvelles. Il ressort de la comparaison entre, d’une part, le projet de décret ayant fait l’objet de la consultation du conseil d’administration de la Caisse nationale des allocations familiales, du conseil d’administration de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et du Conseil national d’évaluation des normes et, d’autre part, le décret attaqué que, si ce dernier diffère du premier, les modifications ainsi apportées au projet ne posent pas, eu égard à l’objet de ce décret, de questions nouvelles qui imposaient de consulter à nouveau ces organismes. Ainsi, la Fédération française des entreprises de crèches n’est pas fondée à soutenir que les procédures de consultation à l’issue desquelles le décret attaqué a été pris seraient irrégulières. 4. En troisième lieu, le 5° de l’article L. 142-1 du code de l’action sociale et des familles ne prévoit que le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge « donne un avis, dans le cadre des formations spécialisées compétentes en matière d’enfance, d’avancée en âge des personnes âgées et des personnes retraitées, d’adaptation de la société au vieillissement et de la bientraitance » que « sur tout projet de loi ou d’ordonnance les concernant ». Par suite, le décret attaqué n’avait pas à être préalablement soumis à ce Haut Conseil. Sur la légalité interne : En ce qui concerne le régime d’autorisation des établissements d’accueil de jeunes enfants : 5. Le premier alinéa de l’article L. 2324-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de l’article 18 de la loi du 18 décembre 2023, prévoit que : « Si elles ne sont pas soumises à un régime d’autorisation en vertu d’une autre disposition législative, la création, l’extension et la transformation des établissements et services gérés par une personne physique ou morale de droit privé ou de droit public accueillant des enfants de moins de six ans sont subordonnées à une autorisation délivrée par le président du conseil départemental. » 6. En premier lieu, aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 2324-1 du code de la santé publique : « Le projet de création, d’extension ou de transformation d’un établissement ou d’un service de droit privé accueillant des enfants de moins de six ans fait l’objet, préalablement à la demande d’autorisation mentionnée au premier alinéa, d’un avis favorable de l’autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant compétente au titre du 3° du I de l’article L. 214-1-3 du code de l’action sociale et des familles. L’avis est rendu au regard des besoins recensés sur son territoire. » Le I de l’article L. 214-1-3 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction issue de l’article 17 de la même loi, dispose que : « Les communes sont les autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant.