Conseil d'État, 5ème et 6ème chambres réunies, 17 décembre 2025, n° 505730

Vu la procédure suivante : Le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux d’ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 20 mars 2025 par laquelle le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a autorisé Mme A... B... à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute. Par une ordonnance n° 2504034 du 25 juin 2025, la juge des référés du tribunal administratif a rejeté leur demande, en application des dispositions de l’article R. 522-8-1 du code de justice administrative. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 1er et 15 juillet et le 7 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les mêmes requérants demandent au Conseil d'Etat : 1°) d’annuler cette ordonnance ; 2°) statuant en référé, de faire droit à leur demande ; 3°) de mettre à la charge solidaire de l’Etat et de Mme B... la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Carole Hentzgen, auditrice, - les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public. La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Le Guerer, Bouniol-Brochier, Lassalle-Byhet, avocat du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône et à la SCP Gouz-Fitoussi, avocat de Mme B.... Vu les notes en délibéré, enregistrées les 24 et 26 novembre 2025, présentées respectivement par Mme B... et par le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (…) ». 2. Il ressort des pièces du dossier soumis à la juge des référés du tribunal administratif que, par une décision du 20 mars 2025, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a délivré, en application des dispositions de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique, une autorisation d’exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute à Mme B..., diplômée en 2020 d’un établissement de formation situé à Malte, dénommé « United Campus of Malta » (UCM). Le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône se pourvoient en cassation contre l’ordonnance du 25 juin 2025 par laquelle la juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux, statuant sur le fondement de l’article R. 522-8-1 du code de justice administrative, a rejeté leur demande tendant à la suspension de l’exécution de la décision préfectorale du 20 mars 2025 au motif qu’elle ne ressortissait pas à la compétence de ce tribunal. 3. Aux termes du premier alinéa de l’article R. 312-1 du code de justice administrative : « Lorsqu'il n'en est pas disposé autrement par les dispositions de la section 2 du présent chapitre ou par un texte spécial, le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l'autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par délégation, a pris la décision attaquée. Lorsque l'acte a été signé par plusieurs autorités, le tribunal administratif compétent est celui dans le ressort duquel a son siège la première des autorités dénommées dans cet acte. » Aux termes du premier alinéa de l’article R. 312-10 de ce code : « Les litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles, notamment les professions libérales, les activités agricoles, commerciales et industrielles, la réglementation des prix, la réglementation du travail, ainsi que la protection ou la représentation des salariés, ceux concernant les sanctions administratives intervenues en application de ces législations relèvent, lorsque la décision attaquée n'a pas un caractère réglementaire, de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve soit l'établissement ou l'exploitation dont l'activité est à l'origine du litige, soit le lieu d'exercice de la profession. » Ces dernières dispositions ne sont pas applicables lorsque le litige porte sur l’autorisation d’exercer une activité professionnelle concernant une personne qui, à la date à laquelle la décision litigieuse a été prise, ne pouvait encore justifier, faute d’une telle autorisation, d’un lieu d’exercice effectif de cette profession. 4. Il résulte des articles R. 4321-27 et suivants du code de la santé publique que la délivrance par le préfet de région à un ressortissant d’un État membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen d’une autorisation d’exercice en France de la profession de masseur-kinésithérapeute est, dans les cas prévus à l’article L. 4321-4 du même code, subordonnée à l’avis d’une commission présidée par le directeur des services déconcentrés de l’Etat compétent, qui apprécie les connaissances, aptitudes et compétences de l’intéressé. 5. D’une part, la décision en litige du 20 mars 2025 qui avait pour objet d’autoriser Mme B... à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en France a été signée au nom du directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités dont la direction a son siège à Bordeaux, agissant lui-même par délégation du préfet de région, la circonstance qu’elle porte mention d’une signature à Limoges, où s’est réunie la commission mentionnée au point précédent, restant sans incidence sur l’appréciation du siège légal de l’autorité qui l’a prise. 6. D’autre part, il résulte de ce qui a été dit au point 3 que la circonstance que Mme B... ait sollicité son inscription auprès du Conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes des Bouches-du-Rhône et qu’elle ait signé dans l’attente de cette inscription un contrat d’assistanat libéral avec un masseur-kinésithérapeute exerçant son activité dans le même département, n’est pas de nature à rendre applicables les dispositions de l’article R. 312-10 du code de justice administrative. 7. Il résulte de ce qui précède qu’en déclinant sa compétence, la juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a commis une d’erreur de droit. Son ordonnance doit être, pour ce motif, annulée, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi. 8. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée, par application des dispositions de l’article L. 821-2 du code de justice administrative. 9. D’une part, aux termes de l’article L. 4321-2 du code de la santé publique : « Peuvent exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les personnes titulaires d'un diplôme, certificat ou titre mentionné aux articles L. 4321-3 et L. 4321-4 ou titulaires des autorisations mentionnées aux articles L. 4321-5 à L. 4321-7. » L'article L.