Conseil d'État, 1ère et 4ème chambres réunies, 7 mai 2026, n° 505769

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 3 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat Jeunes médecins demande au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision reportant au 1er janvier 2026 les revalorisations tarifaires prévues par la convention passée entre les syndicats de médecins libéraux et l’assurance maladie signée le 4 juin 2024 ; 2°) d’enjoindre au ministre de la santé et à la Caisse nationale de l’assurance maladie de convoquer les syndicats signataires de la convention et les syndicats observateurs aux fins de discuter des mesures pouvant être prises à la suite de l’avis du 18 juin 2025 du Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie ; 3°) de mettre à la charge de l’Etat et de la Caisse nationale de l’assurance maladie la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des relations entre le public et l’administration ; - le code de la sécurité sociale ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d’Etat, - les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SELAS Froger, Zajdela, avocat de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ; Considérant ce qui suit : Sur le cadre juridique du litige : 1. D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 162-5 du code de la sécurité sociale : « Les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les médecins sont définis par des conventions nationales conclues séparément pour les médecins généralistes et les médecins spécialistes, par l’Union nationale des caisses d’assurance maladie et une ou plusieurs organisations syndicales les plus représentatives pour l’ensemble du territoire de médecins généralistes ou de médecins spécialistes ou par une convention nationale conclue par l’Union nationale des caisses d’assurance maladie et au moins une organisation syndicale représentative pour l’ensemble du territoire de médecins généralistes et une organisation syndicale représentative pour l’ensemble du territoire de médecins spécialistes ». Les articles L. 182-2-4 et R. 162-54-7 du même code prévoient que le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM) fixe la date d’ouverture des négociations, négocie et signe ces conventions. Ces conventions et leurs éventuels avenants sont approuvés par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale en application de l’article L. 162-15 de ce code. 2. D’autre part, en vertu de l’article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale, le Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie est chargé d’alerter le Parlement, le Gouvernement, les caisses nationales d’assurance maladie et l’Union nationale des organismes d’assurance maladie complémentaire en cas d’évolution des dépenses d’assurance maladie incompatible avec le respect de l’objectif national voté par le Parlement. Chaque année, au plus tard le 1er juin et en tant que de besoin, le comité rend un avis sur le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie pour l’exercice en cours. Lorsqu’il considère qu’il existe un risque sérieux que les dépenses d’assurance maladie dépassent l’objectif national de dépenses d’assurance maladie avec une ampleur supérieure à un seuil, fixé par l’article D. 114-4-0-17 du même code à 0,5 %, il le notifie au Parlement, au Gouvernement et aux caisses nationales d’assurance maladie. Le comité rend un avis sur l’impact financier des mesures de redressement proposées par les caisses nationales d’assurance maladie et, le cas échéant, de celles que l’Etat entend prendre pour sa part, qui sont transmises au comité par l’UNCAM dans un délai d’un mois. Aux termes du II de l’article L. 162-14-1-1 du même code : « Lorsque le comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie émet un avis considérant qu’il existe un risque sérieux de dépassement de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie au sens du dernier alinéa de l’article L. 114-4-1, et dès lors qu’il apparaît que ce risque de dépassement est en tout ou partie imputable à l’évolution de celui des sous-objectifs mentionnés au 3° de l’article LO 111-3-5 comprenant les dépenses de soins de ville, l’entrée en vigueur de toute mesure conventionnelle ayant pour effet une revalorisation au cours de l’année des tarifs des honoraires, rémunérations et frais accessoires mentionnés au 1° du I de l’article L. 162-14-1 ou des rémunérations mentionnées par les conventions ou accords prévus aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9, L. 162-14, L. 162-32-1 et L. 322-5-2 est suspendue, après consultation des parties signataires à la convention nationale concernée. A défaut d’un avenant fixant à nouveau une date d’entrée en vigueur des revalorisations compatible avec les mesures de redressement mentionnées à l’article L. 114-4-1, l’entrée en vigueur est reportée au 1er janvier de l’année suivante ». 3. Il résulte de l’économie générale de ces dispositions que, lorsque le Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie émet un avis selon lequel il existe un risque sérieux de dépassement de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) excédant le seuil de 0,5 %, il appartient au directeur général de l’UNCAM, s’il constate que ce risque de dépassement est en tout ou partie imputable à l’évolution, quelles qu’en soient les causes, du sous-objectif de l’ONDAM comprenant les dépenses de soins de ville, de décider de suspendre jusqu’au 1er janvier de l’année suivante l’entrée en vigueur des mesures conventionnelles ayant pour effet une revalorisation au cours de l’année en cause des tarifs des honoraires, rémunérations ou frais accessoires, après avoir consulté les parties signataires des conventions nationales concernées. Si les partenaires conventionnels d’une des conventions concernées signent alors un avenant à leur convention qui fixe une nouvelle date d’entrée en vigueur des mesures de revalorisation, compatible avec les mesures de redressement mentionnées à l’article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale et approuvé par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, les mesures de revalorisation prévues par cette convention prennent effet à cette nouvelle date. Dans le cas contraire, la décision de suspension du directeur général de l’UNCAM porte effet jusqu’au 1er janvier de l’année suivante. Sur la requête : 4. Il ressort des pièces du dossier que, par un avis du 18 juin 2025, le Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie a fait état d’un risque sérieux de dépassement de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie pour l’année 2025, excédant le seuil de 0,5 %. La requête du syndicat Jeunes médecins doit être regardé comme étant dirigée contre la décision du directeur général de l’UNCAM, révélée par sa publication le 27 juin 2025 sur le site internet www.ameli.fr et sa diffusion par le téléservice dédié à chacune des catégories de professionnels de santé concernés, reportant au 1er janvier 2026 les revalorisations tarifaires qui devaient prendre effet, pour les médecins, le 1er juillet 2025, en application de la convention nationale organisant les rapports entre les médecins libéraux et l’assurance maladie signée le 4 juin 2024 et approuvée par arrêté interministériel du 20 juin 2024. 5. En premier lieu, la décision attaquée par laquelle le directeur général de l’UNCAM a, en application des règles rappelées au point 3, reporté au 1er janvier 2026 les revalorisations tarifaires prévues par la convention nationale du 4 juin 2024 qui devaient prendre effet au 1er juillet 2025, revêt un caractère règlementaire.